II SA/Op 492/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 lipca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 24 maja 2011 r., nr [...] (znak: [...]), nakazującą G. L. rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 115,02 m², usytuowanego w granicy z posesją nr [...] w [...], opartego o ścianę szczytową istniejącego budynku gospodarczego na posesji nr [...] w [...] oraz o dwie ściany będące pozostałością po dawnej stodole na tejże posesji. Zaskarżoną decyzję poprzedziło następujące postępowanie. Wskutek interwencji J. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim w dniu 9 lipca 2008 r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości w [...] nr [...], należącej do G. L. W toku kontroli organ ustalił, że na ścianach stodoły J. B., usytuowanej na działce nr [...] oraz na ścianach po byłym budynku gospodarczym na działce nr [...] wykonano konstrukcję dachową drewnianą, krytą blachą trapezową. Ścianę stodoły podbudowano bloczkami betonowymi, wybudowano również ścianę z otworem bramowym oraz ścianą boczną z bloczków betonowych. Organ podał, że roboty zostały wykonane w 2007 r. W dniu 11 sierpnia 2008 r., M. L.i - mąż inwestorki, okazał organowi kserokopię zgłoszenia 19 lipca 2006 r. zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni 35 m² oraz kserokopię zgłoszenia z 28 stycznia 2008 r. dotyczącego budowy dwóch wiat, o powierzchni 25 m² każda. W dniu 19 maja 2009 r. PINB w powiecie nyskim przeprowadził oględziny przedmiotu postępowania, podczas których ustalił, że wybudowano obiekt budowlany o powierzchni użytkowej ok. 102,09 m². W obiekcie brak jest wewnętrznych przegród, a całość jest ze sobą połączona funkcjonalnie. Organ wyjaśnił, że obiekt powstał w wyniku wymurowania ściany z bloczków betonowych, o wymiarach 11,36 i 4,24 m, łączącej stodołę J. B. z pozostałościami po byłej stodole G. L. Ściana południowa, w której znajduje się brama wjazdowa, została wybudowana w całości. Ściana południowo-zachodnia obiektu to ściana istniejącego budynku gospodarczego wraz z domurowanym odcinkiem ściany o długości 1 metra, od poziomu posadzki do szczytu, połączonej z budynkiem gospodarczym. Zaznaczono, że w północno-zachodniej części obiektu, w budynku gospodarczym od strony posesji nr [...] (J. B.) znajdują się dwa okna. Dodano, że dach o lekkiej konstrukcji drewnianej, w części nowo wybudowanej obiektu oparty jest o stodołę J. B., pozostała cześć dachu oparta jest na belce stalowej, wspartej filarem. Wobec powyższego, PINB w powiecie nyskim uznał, że inwestorka, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudowała inny obiekt niż obiekty przewidziane w zgłoszeniach, dlatego postanowieniem z dnia 7 października 2009 r. nakazał wstrzymanie robót budowlanych i zobowiązał do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej przeprowadzenie procedury naprawczej. Z uwagi na naruszenie nakazu wstrzymania robót budowlanych PINB w powiecie nyskim, decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. nr [...], nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. W postępowaniu odwoławczym nakaz rozbiórki, objęty decyzją nr [...], został uchylony decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 czerwca 2010 r. W toku ponownych oględzin przeprowadzonych 6 października 2010 r. organ I instancji stwierdził, że inwestorka w stosunku do stanu poprzedniego, wykonała ścianę z bloczków gazobetonowych na odcinku około 11,40 m. Ponadto na odcinku 6,75 m przestrzenie pomiędzy dotychczasowymi filarami zostały wypełnione ścianą z bloczków gazobetonowych. W trakcie dokonywanych oględzin pełnomocnik inwestorki przedstawił zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z 17 grudnia 2007 r., którego przedmiotem była budowa dwóch wiat wolno stojących o powierzchni 25 m² każda oraz oświadczył, że inwestorka chciałaby dokończyć realizację inwestycji w oparciu o dokonane i przyjęte zgłoszenie. PINB w powiecie nyskim postanowieniem 14 marca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał G. L. wstrzymanie prowadzenia dalszych robót związanych z rozbudową obiektu budowlanego, o powierzchni 115, 02 m², usytuowanego w granicy z posesją nr [...] w [...], opartego o ścianę szczytową istniejącego budynku gospodarczego na posesji nr [...] w [...] oraz o dwie ściany będące pozostałościami po dawnej stodole na tejże posesji. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał inwestorkę do przedłożenia w terminie do 15 maja 2011 r.: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami dotyczącymi stanu technicznego budowanego obiektu, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przepisami szczególnymi dokumentami oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnego na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na niewykonanie nałożonych na inwestora ww. postanowieniem obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wydał 24 maja 2011 r. orzeczenie zobowiązujące do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W odwołaniu od decyzji z 24 maja 2011 r. G. L., reprezentowana przez pełnomocnika – A. S., podniosła zarzuty dotyczące ustalenia zbyt szerokiego kręgu stron prowadzonego przez inspekcję budowlaną postępowania. W ocenie odwołującej, organ I instancji bezzasadnie nie uwzględnił wyrażonej przez inwestora chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z wykonanymi zgłoszeniami. Zakwestionowała zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy, jej zdaniem zasadne byłoby wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, dodatkowo przytoczyła treść orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujące na dopuszczalność odstępstw od dokonanego zgłoszenia. Opolski wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. Na wstępie organ odwoławczy zważył, że w sprawie prawidłowo organ I instancji przyjął jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który to przepis stanowi, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Natomiast legalizacja samowoli budowlanej wymienionej w art. 48 ust. 1 jest możliwa na zasadach określonych w art. 48 ust. 2 -5 i art. 49 Prawa budowlanego. Przesłankami legalizacji samowoli budowlanej są m.in. zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodność z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ponadto inwestor musi wykonać w terminie nałożony na niego, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Organ odwoławczy skonstatował, że w sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie formalnej przesłanki do orzeczenia rozbiórki przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestorka nie przedłożyła wymaganej dokumentacji. Równocześnie z uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty, organ II instancji rozważył, czy w przedmiotowej sprawie został samowolnie wybudowany obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź też czy przedmiotowa inwestycja stanowi odstępstwo od dokonanych zgłoszeń i możliwe jest jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. OWINB wskazał, przytaczając treść art. 50 i 51 Prawa budowlanego, że co do zasady przepis art. 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Powołując się na treść cytowanych przepisów uznał, wbrew stanowisku odwołującej, że nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, w sytuacji wykonania inwestycji z odstępstwami od dokonanych zgłoszeń. Organ II instancji wywodził, że inwestorka po dokonaniu zgłoszeń właściwemu organowi uzyskała uprawnienie do wybudowania budynku gospodarczego o powierzchni 35 m² i dwóch wiat wolno stających o powierzchni 25 m² każda. Z ustaleń organu I instancji wynika zaś, że inwestorka wybudowała jeden obiekt budowlany o powierzchni ok. 115 m², którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że wykonany obiekt stanowi całość konstrukcyjną i funkcjonalną, wymagający pozwolenia na budowę, obiekt ten nie stanowi odstępstwa od dokonanych zgłoszeń lecz stanowi budowę obiektu i to innego niż opisane w zgłoszeniu. Wobec powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w powiecie nyskim o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zaakcentował, że za taką oceną prawną ustalonego stanu faktycznego przemawia orzecznictwo powołane przez odwołującą, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 311/10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. L. wniosła o uchylenie decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2011 r. oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 24 maja 2011 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 8, art. 10, a także art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że roboty zostały rozpoczęte w oparciu o zgłoszenie, przyjęte przez organ bez zastrzeżeń. Do dnia dzisiejszego rozpoczęte roboty nie zostały zakończone, bowiem skarżąca dążyła do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Wywodziła, że postępowanie przed organami inspekcji budowlanej toczy się ponad trzy lata i w jego trakcie organy wyrażały pogląd o możliwości legalizacji prowadzonych robót na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przypomniała, że stwierdzony postęp w pracach związany w istocie był z dostosowywaniem realizowanych obiektów do zgodności ze zgłoszeniem. Roboty te polegały między innymi na likwidacji oparcia konstrukcji na sąsiednich obiektach, należących do właściciela sąsiedniej nieruchomości, co między innymi spowodowało, że właściciel sąsiedniej nieruchomości utracił przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Nie zgodziła się z twierdzeniem organów, iż wybudowano jeden obiekt, w rzeczywistości wykonano dwa obiekty – budynek gospodarczy i wiatę, niepołączone ze sobą. O połączeniu obiektów nie może przesądzać wspólna posadzka. W końcowym fragmencie skargi podniosła, że działania organów nadzoru budowlanego winny mieć charakter restytucyjny a nie restrykcyjny. Dodała, że organy nie pozwoliły jej na to, aby wywiązała się z deklaracji doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia legalności nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Na wstępie wskazać należy, że w art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Prawo budowlane, zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, która mówi, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace (roboty budowlane) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego). Stosownie do regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana polegająca na rozpoczęciu wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązać inwestora do przedłożenia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Wypełnienie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i stanowi warunek dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Brak wywiązania się z nich, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. W razie spełnienia wymogów określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59 f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty (s) wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi zatem iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - art. 59 f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 254/09). Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności podnieść należy, że w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt wykonania obiektu budowlanego o powierzchni 115,02 m². Organ nadzoru budowlanego na tę okoliczność przeprowadził w dniu 11 grudnia 2007 r. oględziny nieruchomości, sporządził protokół oraz dokumentację fotograficzną. W wyniku oględzin stwierdzono, że początkowo wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu na ścianach stodoły J. B. oraz ścianach po budynku gospodarczym konstrukcji dachowej drewnianej, dach pokryto blachą trapezową, ścianę stodoły podbudowano bloczkami betonowymi, wybudowano ścianę z otworem bramowym i ścianę boczną o grubości 14 cm z bloczków betonowych. W trakcie kolejnych oględzin, w dniu 19 maja 2009 r. ustalono, że powierzchnia użytkowa nowo powstałego obiektu wynosi 102, 09 m², a w obiekcie brak jest wewnętrznych przegród, zaś całość jest ze sobą połączona funkcjonalnie. Ponownie wskazano, że obiekt powstał w wyniku wymurowania ściany z bloczków betonowych łączącej stodołę J. B. z pozostałościami po byłej stodole, należącej uprzednio do G. L. Następne oględziny przedmiotowego obiektu przeprowadzono w dniu 8 marca 2011 r., równocześnie wykonano pomiary z zaznaczeniem grubości murów oraz uskoków i podsadzek. Potwierdzono wówczas, iż budynek przykryty jest dwoma niezależnymi konstrukcjami dachowymi. Na potrzeby dokonanych oględzin obiekt podzielono na dwie części: część A o powierzchni zabudowy 43,97 m² oraz część B o powierzchni 71,05 m². Podano, że obie części łączy jedna posadzka, a otwory drzwiowe do części A i części B mają charakter otwarty. Dodatkowo, uczestniczący w oględzinach pełnomocnik skarżącej przyznał, że początkowo zaplanowano wykonanie robót budowlanych zgodnie z ich zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego, mianowicie ze zgłoszenie nr [...] z dnia 19 lipca 2006 r., obejmującego budowę budynku gospodarczego o powierzchni 35 m² (które powinno obejmować realizowaną część A) oraz ze zgłoszeniem nr [...] z dnia 28 stycznia 2008 r., obejmującego budowę dwóch wiat wolno stojących o powierzchni 25 m² każda. Analizując realizowane przez inwestorkę zgłoszenia należy zgodzić się z organami, że zgłoszeniami została objęta budowa trzech wolno stojących obiektów budowlanych, czyli budynku gospodarczego i dwóch wiat. Wiaty jak wynika z załączonego do zgłoszenia opisu winny mieć konstrukcję wsporcze z drewnianych słupów. Natomiast wykonano inwestycję, określoną jako część – B – składającą się z trzech ścian murowanych (jedna wzdłuż posesji nr [...], jedna istniejąca – pozostałość po obiekcie stodoły o długości 4,25 m oraz ściana z otworem wejściowym o długości 7,4 m), na ścianach tych została oparta konstrukcja dachu. Cześć B nie posiada żadnych cech konstrukcyjnych (wspólny dach, posadzka, ściany z częścią A) świadczących o tym, że wolą inwestora było wykonanie kilku obiektów, budynek gospodarczy (A) miał zaś posiadać w swojej części bramę wjazdową. W przedmiotowym przypadku łączna powierzchnia zabudowy powstałego obiektu wyniosła 115,02 m², a tego typu inwestycja nie znajduje się w katalogu wyłączeń od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanym w art. 29-31 Prawa budowlanego. Odnosząc się zatem do argumentów skargi, że roboty budowlane zostały zgłoszone właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu, należy zauważyć, że wprawdzie zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49 b Prawa budowlanego. Jednakże w niektórych sytuacjach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSAiWSA 2004/1/26) i jest akceptowane w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524). Jeżeli zatem "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/09, LEX nr 574343). O tym, czy po stronie inwestora istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia decyduje bowiem kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działanie inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy, wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 693/10). W niniejszej sprawie strona nigdy nie kwestionowała przeprowadzenia robót budowlanych w takim zakresie, w jakim przedstawił to organ. Nie kwestionowała także faktu, iż zakres robót przekroczył rodzaj prac ujętych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem jeżeli konieczność przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych zaistniała dopiero po rozpoczęciu prac to należało wstrzymać prace i ubiegać się o pozwolenie na budowę. To inwestor powinien przewidzieć wszystkie okoliczności, które mogą pojawić się przy realizacji inwestycji. Nie może być zatem mowy o działaniu np. w stanie wyższej konieczności, jeżeli nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. W tych uwarunkowaniach uznać należy, iż organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowne obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli nakaz rozbiórki. Organ przy tym wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno - gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (sygn. akt IV SA 1311/96, Lex nr 47790). Podobnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2009 r., stwierdzono, iż kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką (sygn. akt II SA/Ke 593/09). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy organ I instancji nałożył na inwestora postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r. stosowne obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do dnia 15 maja 2011 r. Jednakże zauważyć należy, iż skarżąca nie poczyniła żadnych starań w kierunku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów zmierzających do legalizacji powstałej samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki nałożony został na inwestorkę, tzn. osobę, która faktycznie wykonywała roboty budowlane. Zdaniem Sądu, zarzut dotyczący podjęcia przez skarżącą działań zmierzających do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy, prawidłowo orzekły o nakazie jej rozbiórki. Nakaz ten w istocie stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie uznano, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie.