II SA/Op 493/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz [...] działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (obecnie Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), zwaną dalej ustawą, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. K., orzekł o wymeldowaniu G. K. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w O. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na informacje uzyskane od Komendy Powiatowej Policji w O. oraz Ośrodka Pomocy Społecznej, a także na zeznania przesłuchanych w sprawie świadków. Stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż spełniona została przesłanka "faktycznego opuszczenia lokalu". Organ wywiódł, iż G. K. w spornym lokalu fizycznie nie przebywa, a swoje sprawy życiowe skoncentrował w innych miejscach. Jednocześnie w ocenie organu opuszczenie spornego mieszkania nastąpiło dobrowolnie, a G. K. aktualnie nie czyni kroków prawnych zmierzających do realizacji prawa do korzystania z lokalu, stanowiącego dotąd jego miejsce stałego zameldowania. Nadto organ wskazał, iż celem ewidencji ludności jest zapewnienie zgodności jej zapisów ze stanem rzeczywistym, odzwierciedlającym miejsce pobytu obywatela, a nie tworzenie fikcji meldunkowej. Nie ma tu znaczenia tytuł prawny do przebywania w lokalu, a rzeczywista koncentracja w nim spraw życiowych i bytowych. Ewidencja ludności nie rozstrzyga również o sprawach majątkowych osób zarejestrowanych w jej zbiorach i nie jest ona formą rozstrzygania sporów rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. K. W jego ocenie zaskarżona decyzja nie wypełnia podstaw prawnych, a większość zawartych w jej uzasadnieniu sformułowań jest nieprawdziwych. Podał, iż nie jest prawdą, że posiada klucze do spornego mieszkania oraz że dzierżawi budynek na ul. [...], a także to, że nie podejmował środków prawnych zmierzających do umożliwienia mu korzystania z lokalu, stanowiącego dotąd jego miejsce stałego zameldowania. Wskazał, iż organowi znana jest okoliczność, że Z. K. po wymianie zamków do przedmiotowego mieszkania w maju 2006 r., odmówiła wydania mu nowych kluczy. Odwołujący zarzucił również, iż organ nie uwzględnił żadnych jego wyjaśnień i dowodów, a argumenty prawdziwe zostały w ogóle pominięte. Nadto organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji na toczące się postępowanie o eksmisję odwołującego ze spornego lokalu, pomimo że sprawa została zakończona w dniu 4 maja 2006 r. i zapadł wyrok oddalający powództwo Z. K. w tym przedmiocie. Natomiast sprawa z wniosku skarżącej o znęcanie nad rodziną została zakończona prawomocnym wyrokiem umarzającym postępowanie z powodu braku popełnienia przestępstwa. Dodatkowo nadmienił, iż skierował do Prokuratury Rejonowej w O. zawiadomienie o popełnieniu przez Z. K. przestępstwa polegającego na uniemożliwieniu mu korzystania z sądownie przyznanego w wyroku rozwodowym pokoju. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i postanowił odmówić wymeldowania G. K. z pobytu stałego w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, iż postępowanie odwoławcze jest ponownym rozpatrzeniem sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, przy czym nie może ono ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez ten organ, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie rozpatrywania odwołania. Organ wskazał, iż prawne przesłanki wydania decyzji o wymeldowaniu określa treść art. 15 ust. 2 ustawy. Jednocześnie podkreślił, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo administracyjne, iż opuszczenie miejsca pobytu stałego winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie można uznać, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów z dokumentów, iż odwołujący sporny lokal opuścił z własnej woli. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdza, aby G. K. trwale przeniósł swoje sprawy bytowe i życiowe w inne miejsce pobytu. Odwołujący się składając wyjaśnienia, wyraźnie zaznaczył, iż został zmuszony do opuszczenia spornego lokalu, a przyczyną tego było zachowanie byłej żony – Z. K. Od dłuższego czasu może tylko bywać w przedmiotowym lokalu, a jego wolą jest w nim nadal mieszkać, zgodnie z przysługującym mu do tego prawem, przyznanym przez Sąd Okręgowy w wyroku rozwiązującym przez rozwód jego małżeństwo. Ponadto przeprowadzona kilkukrotnie przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej w O. kontrola meldunkowa przy ul. [...] wykazała, że G. K. nie zamieszkuje pod tym adresem. Na podstawie rozmowy przeprowadzonej z G. K. w Komisariacie Policji ustalono, że obecnie nocuje m. in. u rodziców, braci czy siostry, gdyż nie może powrócić do miejsca stałego zameldowania z uwagi na wymianę przez byłą żonę zamków w drzwiach i brak możliwości otrzymania nowych kluczy, nawet pomimo interwencji Policji. Dodatkowo organ stwierdził, iż wyjaśnienia Z. K. oraz G. K. złożone przed organem pierwszej instancji, ściśle korelują z faktami ustalonymi przez Sąd Okręgowy w O. w sprawie z powództwa Z. K. o eksmisję byłego męża ze spornego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego nie doszło do trwałego, lecz do czasowego opuszczenia miejsca pobytu stałego, którą to formę dopuszcza ustawa o ewidencji ludności. W świetle powyższych okoliczności wymeldowanie G. K. nie jest możliwe, gdyż nie została spełniona niezbędna przesłanka, jaką jest trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu, bez wymeldowania. Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom Z. K., złożonym przed organem pierwszej instancji, uznając, iż właśnie zachowanie byłej małżonki pozbawiło G. K. możliwości swobodnego przebywania w spornym lokalu, a w konsekwencji konieczność jego opuszczenia. Takie działania odwołującego, jak wzywanie na interwencje Policji, apelacja od wyroku o eksmisję, zawiadomienie do prokuratury, wskazują na to, że podejmował on środki prawne w celu umożliwienia mu powrotu do mieszkania. Nie można uznać za opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego, takiej sytuacji, gdy odwołujący został usunięty z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, bądź wobec ostatnio dokonanej przez Z. K. wymiany zamków w drzwiach, uniemożliwiających dostęp do lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...], ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób wybiórczy i jednostronny. Wskazała, że G. K. jeszcze przed 29 czerwca 2004 r., tj. przed orzeczeniem rozwodu dobrowolnie opuścił sporny lokal. Wiosną 2003 r. zamieszkał bowiem ze swoją konkubiną w domu przy ul. [...] w O., gdzie remontował pomieszczenia do zamieszkania. Fakt ten potwierdził w swoich zeznaniach syn M. K. Skarżąca podała również, że zamek do drzwi wymieniła z powodu jego zużycia, ale uczyniła to w roku 2006, a nie wiosną 2003. Stąd też niezrozumiałym jest dla niej przyjęcie przez organ odwoławczy odmiennych ustaleń i oparcie się w tym zakresie na nieprawdziwych twierdzeniach G. K. Skarżąca zarzuciła także, iż organ nie wziął pod uwagę pisma Policji z dnia 15 października 2005 r., w którym stwierdzono, że G. K. mieszka obecnie u swojego ojca, a często przebywa przy ul. [...]. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił także, z jakich przyczyn odmówił wiary jej zeznaniom oraz zeznaniom syna M. K., a oparł się wyłącznie na twierdzeniach byłego męża. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy uchybił przepisom prawa materialnego, a także dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. Materialną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j. t. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Stosownie zaś do ust. 2 powołanego artykułu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Niezbędną przesłanką wymeldowania zgodnie z art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy jest zatem opuszczenie miejsca pobytu stałego, przy czym winno ono być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Opuszczeniem jest więc nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu ale zamiar opuszczenia tego lokalu i skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym (por. wyrok NSA z dnia 16 września 1986 r., sygn. akt III SA 437/86, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 3 lipca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 573/85Z, niepublikowany). Czynność wymeldowania jest zaś czynnością rejestrującą, potwierdzającą stan faktyczny w zakresie pobytu stałego czy czasowego. W tym miejscu podkreślić również należy, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowanie są okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania, a nie w dniu orzekania przez organy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1073/06, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 255681, a także wyrok NSA z dnia 18 marca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1073/86, niepublikowany). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ odwoławczy dokonując oceny czy została spełniona przesłanka określona w art. 15 ust. 2 ustawy winien był ustalić stan faktyczny istniejący na dzień opuszczenia lokalu przez G. K. i dopiero w świetle tych ustaleń dokonać oceny charakteru tego kroku oraz jego przyczyn, a przede wszystkim czy doszło do niego dobrowolnie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ skoncentrował się na analizie okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym, aniżeli okres faktycznego opuszczenia spornego lokalu, wskazany we wniosku Z. K. o wymeldowanie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni wskazała, iż jej były mąż opuścił mieszkanie wiosną 2003 r. Natomiast orzeczenie sądowe, na które powołuje się organ II instancji, wydane w sprawie z powództwa Z. K. o eksmisję byłego męża, zapadło w maju 2006 r. Organ przywołuje również okoliczność wymiany przez Z. K. zamków w mieszkaniu, która miała także miejsce w 2006 r. Organ ocenił zatem przyczyny opuszczenia mieszkania przez G. K. przez pryzmat zdarzeń, które miały miejsce w późniejszym okresie niż faktyczne opuszczenie lokalu. W art. 15 ust. 2 ustawodawca posługuje się pojęciem "opuszczenia miejsca pobytu stałego" oznacza to, że przy ocenie spełnienia przesłanek wymeldowania zasadnicze znaczenie mają okoliczności istniejące w momencie faktycznego opuszczenia lokalu. Innymi słowy, organ ustalając czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny, czy też było wynikiem okoliczności wyłączających podjęcie takiej decyzji, musi uczynić to w odniesieniu do okoliczności zachodzących w tym czasie. Dopiero tak dokonana ocena może przesądzać o prawidłowości zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie przyjął, iż stan faktyczny istniejący w dacie orzekania ma podstawowe znaczenie dla możliwości zastosowania lub nie zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. Organ też bezpodstawnie, a co najmniej przedwcześnie przyjął, iż zdarzenia, które miały miejsce po opuszczeniu lokalu świadczą, o tym, iż G. K. nie opuścił go dobrowolnie. Ustalenie okoliczności zaistniałych po opuszczeniu lokalu, a w szczególności wyjaśnienie czy podejmował on kroki prawne zmierzające do przywrócenia posiadania lokalu, będą mogły mieć znaczenie prawne tylko w przypadku ustalenia, że do opuszczenia mieszkania nie doszło w sposób dobrowolny. W przypadku gdyby jednak uczestnik postępowania opuścił mieszkanie dobrowolnie, kroki takie mogłyby mieć znaczenie w zakresie porządku ewidencyjnego tylko i wyłącznie w przypadku skutecznego odzyskania posiadania lokalu i ponownego w nim zamieszkania. Zdaniem Sądu podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność, iż G. K. ma przyznane w wyroku rozwodowym prawo do wyłącznego korzystania z jednego pokoju w spornym lokalu, ma znaczenie drugorzędne dla przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 1978 r., orzeczenie o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania przez czas zamieszkiwania w nim rozwiedzionych małżonków (art. 58 § 2, zdanie pierwsze k.r.o.) polega z reguły na tymczasowym rozdzieleniu małżonków przez przydzielenie każdemu z nich określonej części wspólnego mieszkania do odrębnego korzystania na czas wspólnego zamieszkiwania. Orzeczenie to powoduje takie konsekwencje jak podział rzeczy quo ad usum i nie przesądza w kwestii posiadania lokalu (por. uchwała SN z dnia 13 stycznia 1978 r., sygn. III CZP 30/77, opublikowana w OSNC 1978/3/39). Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2002 r., sygn. IV CKN 1249/00 – zb. LEX nr 80269). Ewidencja ludności służy natomiast wyłącznie gromadzeniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie rozstrzyga zatem ani o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim, czego zdaje się organ nie zauważa. Wskazać również należy, iż ugruntowane w sądownictwie administracyjnym jest stanowisko, zgodnie z którym, za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. II OSK 127/05, niepublikowany, treść zamieszczona w zb. LEX nr 201427). Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ wskazuje, iż dowodem potwierdzającym to, że G. K. został zmuszony do opuszczenia miejsca pobytu są podejmowane przez niego środki prawne takie jak wzywanie na interwencje Policji, apelacja od wyroku o eksmisję i złożone zawiadomienie do prokuratury. Po pierwsze, zauważyć należy, iż środków, na jakie powołuje się organ, nie można zaliczyć do kategorii środków prawnych służących do odzyskania możliwości powrotu do mieszkania. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż G. K. nie skorzystał z przysługującego mu środka prawnego w postaci zwrócenia się do sądu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu. Po drugie, wskazane przez organ działania G. K. podejmowane były daleko później, niż wskazywana przez skarżącą data faktycznego opuszczenia przez niego lokalu, bo dopiero w 2006 r. i 2007 r., a tym samym nie mogą one przesądzać o charakterze i przyczynach opuszczenia lokalu wiosną 2003 r., o ile data taka zostanie w toku ponownych ustaleń przez organ potwierdzona. Powoływanie się na treść rozstrzygnięcia w sprawie o eksmisję jest tu niedopuszczalne, gdyż to nie uczestnik G. K. wystąpił z powództwem, a przesłanki orzeczenia eksmisji są inne aniżeli przesłanki wymeldowania. Skoro tak, to w ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie uznał, iż działania G. K. mają charakter restytucyjny i potwierdzają, że opuszczenie przez niego lokalu nie miało charakteru dobrowolności. W świetle powyższych rozważań uznać należało, iż organ II instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy wiosną 2003 r. zaistniały okoliczności, które spowodowały, iż G. K. opuścił mieszkanie nie z własnej woli oraz czy w tym czasie trwale skoncentrował swoje sprawy życiowe w innym miejscu. Stosownie do powołanych przepisów organ administracji publicznej, zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności, spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obciąża bowiem organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85, niepublikowany). Dlatego też organ odwoławczy, będąc zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, powinien był prowadzić postępowanie dowodowe w ten sposób, aby te okoliczności ustalić i sprawdzić, czy fakty powoływane przez wnioskodawczynię miały rzeczywiście miejsce. Nadto sposób przeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania świadka M. K. - syna Z. K. nie mógł zostać uznany za prawidłowy. Zeznania te ograniczają się niemal wyłącznie do potwierdzenia oświadczenia złożonego przez matkę. Natomiast organ powinien był wyjaśnić okoliczności związane z opuszczeniem lokalu przez uczestnika i jego przyczynami oraz charakterem tego opuszczenia i w tym zakresie dokonać szczegółowego przesłuchania świadka. Jeżeli świadek potwierdzi fakt dobrowolnego opuszczenia lokalu przez G. K., to powinien dokładnie wskazać, jakie okoliczności uzasadniały jego przekonanie o tym fakcie, tym bardziej, że świadek był w posiadaniu informacji dotyczących przeprowadzenia się G. K. do domu przy ul. [...] w O. Organ odwoławczy nie uzasadnił przy tym, dlaczego uznał zeznania tego świadka za niewiarygodne i pominął je przy konstrukcji stanu faktycznego sprawy. Nie można wykluczyć, że ze względu na konieczność uszczegółowienia zeznań zajdzie potrzeba ponownego przesłuchania skarżącej i jej byłego męża, bądź też przeprowadzenie innych dowodów wskazanych przez strony. Nie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego doprowadziło do sytuacji, iż jego ocena dokonana przez organ odwoławczy nastąpiła z naruszeniem art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.