II SA/Op 493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "A" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie administracyjne, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Zwykłego "A" z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie Zwykłe "A" w [...] (zwane dalej: "Stowarzyszeniem", "skarżącym") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 24 września 1997 r., nr [...] (dalej przywoływanej jako: "decyzja z 1997 r."), ustalającej na rzecz M. i J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] – [...] oraz przyłączy wody i energii elektrycznej na terenie działek nr a, b i c w [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. skarżące Stowarzyszenie, powołując się na swoje cele statutowe, wystąpiło do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z zawiadomieniem, że zachodzi - w jego ocenie - duże prawdopodobieństwo wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia 24 września 1997 r. niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowało o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i zbadanie okoliczności wydania tej decyzji. Wnosiło również o dopuszczenie skarżącego do tego postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 31 K.p.a. Pismem z dnia 12 marca 2018 r. Prezydent wezwał Stowarzyszenie do wskazania, czy domaga się ono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji, zobowiązując je równocześnie do wskazania podstawy prawnej żądania (pismo w aktach sprawy k. 61). W odpowiedzi z dnia 21 marca 2018 r. Stowarzyszenie wskazało na możliwość "wykorzystania art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. celem stwierdzenia nieważności decyzji" (pismo w aktach administracyjnych). Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 września 1997 r., wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem ustaleń wynikających z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle, zatwierdzonego uchwałą Nr X/52/85 Miejskiej Rady Narodowej w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 18 grudnia 1985 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r., SKO odmówiło wszczęcia – na wniosek skarżącego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 24 września 1997 r., powołując się na pismo Stowarzyszenia z dnia 29 stycznia 2018 r. skierowane do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla oraz wystąpienie tego organu w dniu 9 kwietnia 2018 r. do SKO celem stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wskazało m.in., że jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a pomimo braku przekazania wniosku strony w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przez organ I instancji, wobec przekazania całości akt przy piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r., konieczne było rozpoznanie tego wniosku, znajdującego się w aktach sprawy. Odnosząc się do meritum sprawy wywiodło, że przedmiot sprawy objętej wskazywaną decyzją, tj. ustalenie warunków zabudowy, nie mieści się w statutowych celach Stowarzyszenia, wynikających z § 6 Regulaminu stowarzyszenia zwykłego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Zebrania Członków Stowarzyszenia z dnia 14 maja 2018 r. Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. SKO poinformowało Prezydenta, że nie wszczęło z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 157 § 1 K.p.a. na skutek zignorowania przez SKO wniosku Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r.; - naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. na skutek przyjęcia, że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r. nie mieści się w celach statutowych skarżącego. Wskazując na powyższe wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jego zmianę przez wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Domagało się też przekazania do Sądu całości akt administracyjnych organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że w sytuacji, gdy Stowarzyszenie nie uzupełniło braków formalnych wniosku z 29 stycznia 2018 r., Prezydent Miasta pozostawił podanie bez rozpoznania, a następnie podjął działania z urzędu, zmierzające do wyeliminowania spornej decyzji z 1997 r. W tej sytuacji nie było ono stroną toczącego się postępowania administracyjnego, nie wnioskowało o jego wszczęcie przez SKO i niezależnie od przysługującego mu w świetle art. 31 § 1 K.p.a. uprawnienia do wystąpienia w sprawie, dalsze postępowanie winno toczyć się wyłącznie jako wszczęte z inicjatywy organu I instancji. Organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Na zapytanie Sądu skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że organ I instancji – Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla nie wydał postanowienia o pozostawieniu pisma z dnia 29 stycznia 2018 r. bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył przepisy postępowania, a wydanie postanowienia nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem stanowiska procesowego strony skarżącej. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W piśmiennictwie dominuje pogląd, że aczkolwiek K.p.a. nie określa formy wszczęcia postępowania z urzędu, to następuje ono w drodze wydania odpowiedniego postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Równocześnie jeżeli organ nie widzi podstaw do wszczęcia takiego postępowania z własnej inicjatywy, a osoba nie będąca stroną lub inny podmiot tego przymiotu nie posiadający zwracał się o zainicjowanie takiego postępowania nadzwyczajnego, to odmowa następuje w drodze zwykłego pisma, bez potrzeby wydawania postanowienia odmownego (zob. K. Glibowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 682). Odmiennie rzecz się ma w przypadku, gdy z inicjatywą wszczęcia postępowania występuje osoba lub podmiot będący stroną w sprawie w postępowaniu zwykłym lub organizacja społeczna w warunkach wynikających z art. 31 ust. 1 § 1 K.p.a. W takim wypadku wymagane jest wydanie postanowienia wszczynającego postępowanie, co wynika z orzecznictwa (niejednolitego) i piśmiennictwa (op. cit. str. 682) lub w przypadku organizacji społecznej wprost z przepisu prawa – art. 31 § 2 K.p.a. W razie odmowy wszczęcia postępowania rektyfikacyjnego konieczne jest wydanie postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Bez względu jednak na zasady obowiązujące w tym zakresie, podstawowym warunkiem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania lub postanowienia odmownego, jest złożenie przez osobę lub inny podmiot wniosku (pisma) zawierającego tego rodzaju żądanie. W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie wystąpiło w dniu 29 stycznia 2018 r. do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z podaniem o wszczęcie przez ten organ z urzędu postępowania nieważnościowego, a wobec wątpliwości organu, w piśmie z dnia 21 marca 2018 r. wskazało jedynie na treść art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Organ nie nadał pismu Stowarzyszenia żadnego procesowego biegu (np. o przekazaniu wniosku do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 K.p.a.), ale wystąpił sam z własnej inicjatywy o wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego do organu właściwego, tj. do SKO. Wniosek ten został załatwiony pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r., bez wszczynania postępowania nieważnościowego z urzędu, skierowanym do jednostki, która nie będąc stroną postępowania zwykłego, jedynie zasygnalizowała potrzebę jego przeprowadzenia. W takim stanie rzeczy – w ocenie Sądu – SKO nie miało jakichkolwiek podstaw do rozpatrywania wniosku Stowarzyszenia z dnia 29 stycznia 2018 r. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z 1997 r., gdyż wniosek taki nie został do tego organu złożony przez samo Stowarzyszenie ani nie został formalnie przekazany do rozpoznania, według właściwości, przez organ, do którego pismo skarżącego wpłynęło. Żaden przepis procedury sądowoadministracyjnej nie uprawnia organu administracyjnego, nawet organu wyższej instancji właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, do poszukiwania w aktach sprawy przekazanej w związku z innym postępowaniem, wniosku skierowanego do innego organu a następnie do procedowania nad takim wnioskiem i do wydania orzeczenia merytorycznego w oparciu o tego rodzaju dokument. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pomimo nieprzekazania pisma Stowarzyszenia według właściwości do SKO, to nie było przeszkód do jego rozpoznania, gdyż znajdowało się ono w aktach sprawy a ponadto SKO było organem właściwym do jego rozpoznania. Na taką ocenę nie może wpływać też to, że Stowarzyszenie kierowało do organu odwoławczego pisma, w których zajmowało stanowisko w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 9 kwietnia 2018 r. i w związku z pismem inwestorów z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz to, że jego przedstawiciele przeglądali akta sprawy. W stosunku do SKO nie zostało bowiem skierowane przez skarżącego żadne kategoryczne żądanie wzruszenia decyzji z 1997 r. na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdyby SKO miało wątpliwości co do treści adresowanych do niego pism Stowarzyszenia, powinno wezwać je – pod odpowiednim rygorem – do złożenia stosownych wyjaśnień. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 46/13). Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12, wskazano, że wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, poprzez zasugerowanie mu trybu rozpoznania sprawy, który z dużą dozą prawdopodobieństwa okazać się może nieskuteczny, tym bardziej gdy tryb ten sprzeczny jest z wynikającymi z treści podania rzeczywistymi intencjami jednostki. Oba te wyroki są zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl (zwanej dalej "CBOSA"). Ponadto w wyroku z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2592/16 (zam. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli strona, działająca bez profesjonalnego pełnomocnika, określiła przedmiot swojego żądania w postaci oczekiwanego wyniku rozstrzygnięcia sprawy, to pomimo wskazania także podstawy prawnej, którą organ miałby zastosować w sprawie, organ ten zobowiązany jest najpierw ocenić adekwatność wskazanej podstawy do oczekiwanego przez stronę wyniku rozstrzygnięcia, a następnie poinformować stronę - zgodnie z art. 8 i art. 9 K.p.a. - o istnieniu innej podstawy prawnej, jeżeli jej zastosowanie - w ocenie organu - byłoby adekwatne do uzyskania wyniku rozstrzygnięcia oczekiwanego przez stronę. Dopiero po takiej informacji dalsze podtrzymywanie przez stronę wskazanej przez nią podstawy prawnej działania organu zobowiązuje ten organ do wydania rozstrzygnięcia adekwatnego wobec wskazanej podstawy. Podobnie NSA w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, zam. w CBOSA. W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wskazywanego na wstępie uchybienia procesowego w zakresie rozpoznania sprawy bez dostatecznie jasno wyrażonego żądania strony, doszło do uchybienia wynikającemu z powyższych orzeczeń rozumieniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący i pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz zasady należytego informowania strony o jej uprawnieniach (art. 9 K.p.a.). Dodatkowo z treści skargi wynika, że Stowarzyszenie nie żądało przeprowadzenia postępowania nieważnościowego z jego inicjatywy przez SKO, a zatem brak jest podstaw do uchylania zaskarżonego postanowienia i przekazywania sprawy organowi odwoławczemu celem zbadania i zweryfikowania rzeczywistych jego intencji. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Za bezprzedmiotowe należało uznać zarzuty merytoryczne skargi odnoszące się do nieuwzględnienia legitymacji procesowej strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, gdyż mogły być one rozpatrywane jedynie w przypadku prawidłowego ustalenia przez organ rzeczywistej woli wszczęcia postępowania nieważnościowego wyrażonej przez skarżącego, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty skargi odnoszące się do braku merytorycznego procedowania przez SKO wniosku organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie decyzji z 24 września 1997 r. z urzędu, gdyż wniosek ten został załatwiony w prawnie dopuszczalnej formie pisma, w dniu 10 sierpnia 2018 r.