II SA/Op 495/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Rejonu Opiekuńczego V w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z dnia 3 lipca 2017 r. przyznającą skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 130 zł oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2017 r. R. S., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) w Opolu o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, leków, odzieży i obuwia oraz przejazdu do [...] w [...]. W dniu 12 czerwca 2017 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Decyzją z dnia 3 lipca 2017 r., nr [...], Kierownik Rejonu Opiekuńczego V w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, na podstawie art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 9, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, 107 ust. 1 i art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) oraz uchwały Rady Miasta Opola z dnia 30 stycznia 2014 r., Nr LIV/809/14, w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2014 r., poz. 374), przyznał skarżącemu zasiłek celowego na zakup żywności w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 130 zł, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na podstawy prawne i wysokość kryterium dochodowego, które umożliwiają udzielenie wnioskującemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Wskazując na wysokość osiąganego przez wnioskodawcę dochodu za miesiąc poprzedzający dzień złożenia wniosku, tj. kwoty 634 zł organ stwierdził, że nie przekracza on 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 951 zł. Organ podał nadto, że przyznanie wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności uzasadnia wystąpienie ubóstwa, niepełnosprawności oraz długotrwałej choroby. Uzasadniał dodatkowo organ, że przyznanie tego rodzaju pomocy jest zasadne, gdyż wnioskodawca nie jest pozbawiony jednego gorącego posiłku, natomiast istnieje potrzeba wsparcia finansowego w zakresie zakupu żywności. Jednocześnie organ przedstawił analitykę środków finansowych, jakimi dysponuje na wypłatę zasiłków celowych na zakup żywności w ramach programu wspierania dożywiania, liczbę wnioskodawców oraz wysokość kwoty wypłacanego świadczenia. Odwołanie od powyższej m.in. decyzji wniósł skarżący, podnosząc, że nie zgadza się z nią. W treści odwołania przedstawił okoliczności związane ze złożeniem wniosku na zakup leków i pobrania za ten zakup faktury, brakiem od 5 lat właściwych form pomocy ze strony organu. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżoną decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji odrębnymi decyzjami z dnia 3 lipca 2017 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup odzieży, obuwia, baterii kuchennej, uregulowanie rachunku za energię, oraz odmówił przyznania zasiłku celowego na sfinansowanie zakupu leków oraz kosztów przejazdu do [...] w [...]. Zauważyło nadto Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po przeprowadzeniu zaktualizowanego wywiadu środowiskowego, ustaleniu kwoty dochodu wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z maja 2017 r. na poziomie kwoty 634 zł oraz przyjęciu, że kwota ta nie przekracza poziomu 150% kryterium osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji, przy uwzględnieniu faktu zaliczenia strony orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 8 listopada 2011 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz przy uwzględnieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej i pkt IV.2.3. uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. Nr 221 ustanawiającej wieloletni program wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r. poz. 1024), zwany dalej "Programem", zasadnie uznał organ pierwszej instancji, że wnioskodawca spełnia ustawowe wymogi do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach realizacji "Programu". Analizując natomiast wysokość przyznanego stronie zasiłku podzielił organ odwoławczy w tym zakresie ustalenia i ocenę zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji. Zaakcentował, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analityka wydatkowania środków na realizację omawianej formy pomocy wskazuje, że środki jakimi dysponuje organ pozwalają na wypłatę skarżącemu pomocy w wysokości 130 zł, która odpowiada średniej wysokości przyznawanych zasiłków w tym okresie. Końcowo organ wskazał na cele pomocy społecznej i zadania stojące przed organami pomocowymi, tj. brak obowiązku zagwarantowania osobom i rodzinom ubiegającym się o pomoc źródła utrzymania, czy też zaspokojenia nawet najbardziej uzasadnionych potrzeb. R. S. nie zgodził się z ww. decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 sierpnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 130 zł w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że odpowiadają one przepisom prawa. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wykazało bowiem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie pozwalającym na właściwe rozstrzygnięcie sprawy oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa stanowiące podstawę procedowania w sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, ze zm.), dalej zwanej ustawą, która określa zasady i warunki przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), zwanego dalej rozporządzeniem. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast, stosownie do art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju pomocy społecznej uzależnione jest zatem m.in. od wystąpienia przesłanki dotyczącej braku możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej związanej z niemożliwością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Prawo do tego świadczenia przysługuje osobie w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 7 ustawy, tj. m.in. osobie niepełnosprawnej, długotrwale i ciężko chorej, samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Dodać należy również, iż w związku z ubieganiem się przez skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, kryterium dochodowe, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, tj. kwoty 634 zł uległo podwyższeniu uchwałą Rady Ministrów Nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiana" na lata 2014-2010 (M.P. z 2015 r. poz. 821) do poziomu 150% kryterium ustawowego i wynosi 951 zł (pkt V.1 ppkt 3 Programu). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji właściwie ustaliły dochód skarżącego na poziomie 634 zł i trafnie przyjęły, że nie przekracza on wskazanego wyżej kryterium dochodowego. Następnie, prawidłowo również organy obu instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rozważyły wystąpienie w sprawie okoliczności, które umożliwiałyby przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności i zasadnie uznały, że przyznanie tej formy pomocy uzasadnia nadto wystąpienie ubóstwa, niepełnosprawności oraz długotrwałej choroby. Wobec tego, że skarżący nie sformułował zarzutów w treści skargi, wydaje się, że niezadowolenie z zapadłej decyzji związane jest z wysokością przyznanej pomocy. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje kryteriów, które zobowiązywałyby organ do przyznania tej formy pomocy w ściśle określonej wysokości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 ustawy, poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody. Pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. To, wymaga oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 4332/01, z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07 i dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 175/17;wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 946/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 371/17 – wszystkie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie trudno nie dostrzec również, iż skarżący objęty jest regularną pomocą, na co trafnie zwrócił uwagę organ, a na podstawie wniosku z dnia 1 czerwca 2017 r. decyzją z dnia 3 lipca 2017 r. organ pierwszej instancji przyznał nadto skarżącemu zasiłek celowy na zakup odzieży, obuwia, baterii kuchennej, uregulowanie rachunku za energię w wysokości 165, 78 zł. Łącznie w lipcu 2017 r. skarżący uzyskał więc pomoc w ramach zasiłków celowych na różne cele w wysokości 295,78 zł (130 zł plus 165,78 zł). Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organ pierwszej instancji analityka wydatkowania środków na zasiłki celowe i zaaprobowana przez organ odwoławczy, wskazuje, iż organy udzielając skarżącemu świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kierowały się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, uwzględniały potrzeby osób korzystających z pomocy oraz dokonały oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które ustalono w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Dostrzec należy również, że przyznana skarżącemu konkretna pomoc miała pokrycie w środkach finansowych i mogła zostać faktycznie zrealizowana. Z tych przyczyn organ nie mógł zabezpieczyć wszystkich potrzeb skarżącego, jak również udzielić mu świadczeń w oczekiwanej przez niego wysokości. W związku z powyższym uznać należało, że w sprawie nie wystąpił brak zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, który uzasadniałby przyznanie mu zasiłku celowego na zakup żywności w wyższej kwocie niż 130 zł. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, że w sytuacji skarżącego organy przyznając zasiłek celowy nie pozbawiły go pomocy, a jedynie miarkowały środki finansowe, którymi dysponowały. Organy nie naruszyły jednocześnie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, prawidłowo wykazując zasadność przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 130 zł na zakup żywności z Programu. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, w sposób szczegółowy wskazano sytuację życiową, zdrowotną i materialną skarżącego. Reasumując, z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 130 zł, a to z kolei wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Zauważyć należy nadto, że oceniając legalność decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej Sąd nie bada prawidłowości gospodarowania środkami pieniężnymi przez organ. W konsekwencji należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. ----------------------- 7