II SA/Op 502/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. i M. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 28 czerwca 2016 r., nr [...], o odmowie wstrzymania wykonania - we wznowionym postępowaniu - ostatecznej decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r., nr [...], udzielającej M. i R. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku gospodarczego i wiaty w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k.m. [...], i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze, działający w imieniu ww. skarżących pełnomocnik - radca prawny N. K. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ, a na wypadek nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku przez organ, domagał się uwzględnienia tego wniosku przez Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Pełnomocnik strony skarżącej opisał przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, natomiast nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Podał, że skarżący wnieśli o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...], Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. M. i J. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 października 2015 r. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 14 października 2015 r. Od decyzji tej odwołanie wnieśli państwo G. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski wydał decyzję z dnia 28 kwietnia 2016 r. znak [...], uchylającą zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. J. G. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia 14 października 2015 r., a Starosta Opolski postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. odmówił żądanego wstrzymania. Na postanowienie z dnia 28 czerwca 2016 r. zażalenie wniósł J. G. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda Opolski wydał postanowienie z dnia 5 sierpnia 2016 r. uchylające w całości zaskarżone postanowienie z dnia 28 czerwca 2016 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowienie z dnia 5 sierpnia 2016 r. jest obecnie przedmiotem skargi R. i M. K. oraz ich wniosku o wstrzymanie jego wykonania. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o oddalanie skargi i nie odniósł się do wniosku w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności, a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 424). Przesłanką wstrzymania wykonania aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zaś ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być także rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego wniosek o wstrzymanie dotyczy. Zatem, odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu powinno być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Podkreślić przy tym trzeba, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych, zindywidualizowanych okoliczności, pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W tym zakresie sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu objętego skargą, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest trafny pogląd, wedle którego w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 935/11, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 992313). Przede wszystkim w sprawie wskazać trzeba, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., o czym była mowa wyżej, mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Rozstrzygnięcie kasacyjne ze swej istoty nie wywołuje więc skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania. Przykładowo, w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie." Również w postanowieniu z dnia 10 maja 2012 r., o sygn. akt II FZ 358/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony" (oba powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że objęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienie kasacyjne w przedmiocie odmowy, we wznowionym postępowaniu, wstrzymania wykonania decyzji z dnia 14 października 2015 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę, nie tworzy po stronie skarżących uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Jest to wyłącznie akt administracyjny o charakterze procesowym. W sprawie niniejszej nie jest zatem możliwe orzeczenie wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia. Warto w tym miejscu podnieść, że brak przesłanki "wykonalności" zaskarżonego aktu powoduje, że nie ma potrzeby czynienia ustaleń w zakresie obowiązku skarżących do przedstawienia w sposób przekonujący i pełny okoliczności przemawiających za koniecznością uwzględnienia wniosku. Nie można jednak nie dostrzec, że w tym zakresie skarżący nie przedstawili żadnej argumentacji, a więc nie wykazali, iż skarżone postanowienie może wywołać nieodwracalne skutki lub znaczną szkodę. Sąd zauważa jednocześnie, że kwestia prawidłowości i legalności skarżonego postanowienia będzie badana na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi, i pozostaje bez wpływu na istnienie podstaw do przyznania ochrony tymczasowej. Z przedstawionych względów należało uznać, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i zastosowania żądanej ochrony tymczasowej. Stąd, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a.