II SA/Op 510/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. A. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie postępowania skargowego postanawia: odrzucić skargę. D. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na uchwałę Rady Miasta Opola Nr [...] z dnia [...], w sprawie załatwienia skargi dotyczącej działalności Prezydenta Miasta Opola. W uzasadnieniu wywodził, że złożony przez niego wniosek o udzielenie 50% bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie został dotychczas załatwiony zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Alternatywnie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, wywodząc, że pomimo pouczenia skarżący nie uzupełnił wniosku z dnia 26 maja 2010 r. o udzielenie bonifikaty, natomiast w dniu 7 czerwca 2010 r. złożył skargę na Prezydenta Miasta Opola zarzucając bezpodstawność żądania uzupełnienia wniosku, w wyniku czego – po zbadaniu zasadności skargi przez Komisję Budżetową Rady Miasta Opola oraz po przedłożeniu wyjaśnienia przez Prezydenta – podjęto skarżoną uchwałę, uznając skargę za nieuzasadnioną. W piśmie z dnia 26 października 2010 r. skarżący, nawiązując do argumentu braku wezwania o usunięcie naruszenia prawa podniósł, że z naruszeniem art. 9 K.p.a. organ nie poinformował o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki stron postępowania. Zwrócił też uwagę, że wykazywał organowi bezpodstawność wezwania o uzupełnienie wniosku, jednak organ do skargi nie dołączył kompletu dokumentów, o uzupełnienie których winien zostać wezwany. W piśmie z dnia 10 listopada 2010 r. skarżący, zarzucając organowi działanie niezgodne z prawem, wywodził zasadność skargi, wnioskując o nakazanie Samorządowi Gminy Opole wydanie decyzji udzielającej 50% bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W tym miejscu należy wskazać, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, obejmuje nie wszystkie uchwały podejmowane przez organ gminy, lecz tylko uchwały "z zakresu administracji publicznej". Potwierdza to również treść przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., regulującego właściwość rzeczową sądów administracyjnych w zakresie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Odnośnie dopuszczalności drogi sądowej w przedmiocie skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII (art. 221-256) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, w tym również związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wyznaczającym zakres jego właściwości rzeczowej. W szczególności podkreślano, że w postępowaniu regulowanym w przepisach działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, natomiast uchwały rad gmin, powiatów oraz sejmików województw, podjęte wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w tym trybie, stanowią jedynie informację o sposobie załatwienia wniesionej skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, i z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 557044 oraz z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, opubl. LEX nr 54426). W ostatnio powołanym orzeczeniu stwierdzono ponadto, że "uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 K.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informująca o sposobie załatwienia nie służyłaby". Powyższa zasada znajduje zastosowanie bezpośrednio w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z treści skargi i akt sprawy, zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Opola Nr [...] z dnia [...] w sprawie skargi dotyczącej działalności Prezydenta Miasta Opola, oparto o przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. Uchwała ta stanowi odpowiedź na skargę, zawartą piśmie D. A. z dnia 7 czerwca 2010 r., kierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta Opola. Treść pisma, wynikająca ze sformułowania: "Niniejszym składam skargę na Prezydenta Miasta Opola za niekompetencję organu, przerost kadry urzędniczej, a co z tym idzie marnotrawstwo pieniędzy publicznych oraz nie poszanowanie obywatela i nie liczenie się z ich stanem fizycznym, ich czasem i ich kosztami powstałymi z winy braku właściwego działania Urzędu Miasta Opolu" pozwalała Radzie Miasta Opola zakwalifikować pismo jako tzw. skargę powszechną, na działalność organu wykonawczego gminy. Rozpoznanie tego rodzaju skarg odbywa się na podstawie przepisów działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi", zawierającego jest również przepis art. 229 K.p.a. powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach uchwała Rady Miasta Opola w przedmiocie załatwienia skargi dotyczącej nienależytego wykonywania obowiązków przez Prezydenta Miasta Opola, nie może stanowić przedmiotu skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwała ta nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w powyższym przepisie, jak również nie jest aktem bądź czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy ponadto zauważyć, iż postępowanie skargowe w rozumieniu przepisów K.p.a. jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia. Jednak dopuszczalne jest złożenie skargi na działalność organu rozpatrującego skargę, który podjął uchwałę stanowiąca wyraz oceny pracy organu wykonawczego gminy. W myśl art. 229 pkt 1 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, w sprawie, której przedmiotem skargi są zadania i działalność rady gminy, organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Skoro zatem w odniesieniu do zaskarżonej uchwały niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna, to na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia pozostałe, dalej idące zarzuty skarżącego, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu.