II SA/Op 514/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w sprawie ze skargi małoletniego J. K. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych – K. K. i A. K. na decyzję Burmistrza Praszki z dnia 4 września 2015 r., [...] w przedmiocie stypendium szkolnego postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [...] Burmistrz Praszki, działając na zasadzie § 5 ust. 1 Regulaminu przyznawania Stypendium Burmistrza Praszki, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Praszce z dnia 19 marca 2015 r., nr 31/V/2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania Stypendium Burmistrza Praszki, przyznał J. K. stypendium w kwocie 150,00 zł miesięcznie na okres 10 miesięcy zajęć dydaktyczno-wychowawczych od dnia 1 września 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że na skutek wniosku Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...], której to szkoły uczniem jest J. K., przyznano mu stypendium za osiągnięcia w konkursach, za uzyskanie wzorowej oceny z zachowania oraz średniej ocen na poziomie 5,7. Decyzja zawierała pouczenie, że nie przysługuje od niej odwołanie. Następnie, decyzją z dnia 4 września 2015 r., nr [...] Burmistrz Praszki działając na zasadzie § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu przyznawania Stypendium Burmistrza Praszki, cofnął przyznane J. K. stypendium. Jako motywy wydania decyzji tej treści organ podał, że J. K. nie podjął nauki w roku szkolnym 2015/2016 w Publicznym Gimnazjum im. [...], dla którego Gmina [...] jest organem prowadzącym, co uniemożliwia mu pobieranie stypendium. Decyzja ta zawierała pouczenie, że nie przysługuje od niej odwołanie. Nie godząc się z powyższym, rodzice małoletniego J. K. – K. K. i A. K., działając w imieniu syna, zwrócili się do Burmistrza Praszki pismem z dnia 21 września 2015 r., o ponowne przeanalizowanie przedmiotowej sprawy, wzywając jednocześnie do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa. W ocenie wnioskujących, brak w sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z jego treścią, burmistrz ma prawo cofnięcia stypendium przed upływem okresu, na jaki zostało przyznane, w szczególności w przypadku rezygnacji z uczęszczania do szkoły, o której mowa w § 2 (tj. dla której Gmina [...] jest organem prowadzącym), za wyjątkiem uczniów którzy rozpoczęli naukę w szkole ponadgimnazjalnej. W ocenie wnioskujących, przywołany przepis mówi o: "rezygnacji z uczęszczania do szkoły", co należy wiązać z zaprzestaniem wykonywania wcześniej nawiązanego stosunku prawnego. Tymczasem J. K. nie zrezygnował z uczęszczania do gimnazjum w [...], bowiem w ogóle nie rozpoczął w nim nauki i nie ubiegał się o przyjęcie do tej szkoły. Ponadto, wnioskujący podnieśli, że w czasie gdy kwestionowana decyzja została wydana, J. K. został już zakwalifikowany do podjęcia nauki w Gimnazjum w [...]. Wobec tego, wydanie decyzji o stypendium nastąpiło w takich samych okolicznościach co cofnięcie stypendium. Wnioskujący zwrócili także uwagę, że wydanie decyzji o cofnięciu stypendium nie jest czynnością obligatoryjną. W odpowiedzi na wezwanie, Burmistrz Praszki w piśmie z dnia 25 września 2015 r., stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia 4 września 2015 r., nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że interpretacja przepisów wskazana przez wnioskujących jest błędna. Powtórzył wywody zawarte w kwestionowanej decyzji, a odnoszące się do podstaw cofnięcia stypendium. Wskazał także, że Rada Miejska w Praszce, uchwalając Regulamin miała na celu wyróżnienie szczególnie uzdolnionych uczniów szkół, działających na terenie Gminy [...]. Pismem procesowym z dnia 27 października 2015 r., K. K. i A. K. – przedstawiciele ustawowi małoletniego syna J. K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na opisaną decyzję z dnia 4 września 2015 r., nr [...], żądając jej uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności podnieśli, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania § 2 Regulaminu z uwagi na to, że przywołany przepis odnosi się wyłącznie do sytuacji przerwania lub rezygnacji z uczęszczania do szkoły, dla której organem prowadzącym jest Gmina [...], a taka sytuacja w sprawie nie zaistniała. Wskazali, że stanowisko organu prowadzącego byłoby z pewnością uzasadnione, gdyby zapis Regulaminu wskazywał jako okoliczność powodującą cofnięcie stypendium, nie podjęcie nauki w Gimnazjum w [...], jednakże takiego zapisu w Regulaminie nie ma. Podnieśli także, że wydanie decyzji o cofnięciu przyznania stypendium nastąpiło w tych samych okolicznościach sprawy, co przyznanie. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Praszki wniósł o jej oddalenie, powtarzając wcześniej zaprezentowane stanowisko w spawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, jako wniesioną na decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Wyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w przywołanym wyżej art. 52 § 2 P.p.s.a. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu. Obowiązek ten wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności daje natomiast stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administrujące. Rangę tej zasady potwierdza art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi w sprawie, należało w pierwszej kolejności dokonać charakterystyki jej przedmiotu, jakim jest decyzja Burmistrza Praszki z dnia 4 września 2015 r., nr [...], cofająca stypendium Burmistrza Praszki przyznane uczniowi J. K. W podstawie prawnej tejże decyzji organ nie wskazał przepisu rangi ustawowej, lecz ograniczył się do podania § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu przyznawania Stypendium Burmistrza Praszki, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały 31/V/2015 r. Rady Miejskiej w Praszce z dnia 19 marca 2015 r. Przywołana uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została natomiast podjęta na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. W § 5 Regulaminu postanowiono, że decyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Burmistrz (§ ust. 1), a od decyzji tej odwołanie nie przysługuje (ust. 2). Burmistrz posiada także prawo cofnięcia stypendium przed upływem okresu, na jaki zostało ono przyznane, w określonych przypadkach, do których w szczególności zaliczono rezygnację z uczęszczania do szkoły, o której mowa w § 2 Regulaminu (tj. takiej szkoły, dla której organem prowadzącym jest Gmina [...]), za wyjątkiem uczniów którzy rozpoczęli naukę w szkole ponadgimnazjalnej. Z powyższego wynika, że przyznanie stypendium Burmistrza Praszki, jak i odmowa jego przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd co do charakteru prawnego aktu cofającego stypendium jako decyzji administracyjnej znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 554/15; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 579/11 – obydwa dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zważyć zatem należało, że stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – zwanej dalej: "K.p.a.", przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Podejmując to rozstrzygnięcie organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki, winna być wydana, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa i obowiązki (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 372-373). Skoro dane postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji stanowi złamanie fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, tj. zasady jego dwuinstancyjności. Z powyższych względów zapis § 5 ust. 2 Regulaminu stwierdzający, że odwołanie od decyzji Burmistrza nie przysługuje, uznać należało za naruszający przepisy prawa. Sąd przedstawiając taki pogląd skorzystał z prawa jakie daje mu przepis art. 134 P.p.s.a., który stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wprawdzie w sprawie została zaskarżona decyzja Burmistrza Praszki z dnia 4 września 2015 r., a nie uchwała Rady Miejskiej w Praszce nr 31/V/2015, to nie można tracić z pola widzenia, że Sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu zobowiązany jest również zbadać podstawę prawną jego wydania, a także okoliczności mające wpływ na wydanie aktu o takiej, a nie innej regulacji. Skoro zaskarżona decyzja w swej treści zawiera nieprawidłowe pouczenie o braku możliwości wniesienia na nią odwołania, to zadaniem Sądu jest analiza podstawy umieszczenia takiego zapisu. Innymi słowy, granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wyżej przedstawioną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stosownie do art. 127 § 1 i 2 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 K.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Burmistrz Praszki, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Do tego organu skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia odwołania na kwestionowaną decyzję z dnia 4 września 2015 r., nr [...], a obowiązkiem Burmistrza Praszki było prawidłowe pouczenie skarżącego o przysługującym środku odwoławczym. W sytuacji zatem, gdy do tego organu wpłynęło pismo skarżącego z dnia 21 września 2015 r., organ powinien był je zakwalifikować jako odwołanie i przekazać organowi właściwemu do jego rozpoznania. Przypomnieć należy, że o charakterze pisma wniesionego przez stronę postępowania, decyduje jego treść. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze środka zaskarżenia, za pomocą którego strona pragnie dochodzić swoich praw. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony i właściwego zakwalifikowanie jej pisma. Dlatego też, zakwalifikowanie przez organ pisma strony jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie odwołania od decyzji z dnia 4 września 2015 r., było w okolicznościach przedmiotowej sprawy niczym nieuzasadnione, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, organ po otrzymaniu akt niniejszej sprawy powinien przekazać pismo skarżącego z dnia 21 września 2015 r., do organu wyższego stopnia, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, celem rozpoznania jako odwołania od decyzji Burmistrza Praszki z dnia 4 września 2015 r., nr [...]. Nieprawidłowe pouczenie dotyczące środka zaskarżenia dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji, wprawdzie nie ma znaczenia przy ocenie, czy środek ten rzeczywiście jest w konkretnym przypadku dopuszczalny oraz czy strona zachowała termin i warunki formalne jego wniesienia, a w konsekwencji czy zachowała tryb zaskarżenia do sądu administracyjnego. Błędne pouczenie nie może spowodować, że w odniesieniu do konkretnej strony, w konkretnych okolicznościach faktycznych termin ten będzie liczony inaczej niż nakazuje ustawa. Może jednakże uzasadniać usprawiedliwienie niewłaściwego postępowania strony w związku z wniesieniem odwołania i przywrócenie stronie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego. Nieprawidłowe pouczenie nie może zatem w tym znaczeniu, szkodzić stronie (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak - Molczyk, Wydawnictwo Wolters Kluwers, Warszawa 2015, s. 748). W świetle powyższego należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzi przesłanka, od której art. 52 § 1 P.p.s.a. uzależnia prawidłowe wniesienie skargi i dlatego skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Prawidłowe wniesienie skargi w niniejszej sprawie będzie zatem możliwe dopiero po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Praszki przez właściwy organ II instancji, tj. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.