II SA/Op 514/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W dniu [...] Rada Miejska w N., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. oraz części miasta N. w rejonie ulicy [...] i [...] (dalej w skrócie: plan miejscowy lub plan). Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła w dniu 16 lipca 2021 r. do Wojewody O., jako organu nadzoru, w celu oceny jej zgodności z prawem. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. o wszczęciu postępowania nadzorczego. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. Burmistrz N. przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru. Następnie Wojewoda O. działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], stwierdził nieważność ww. uchwały Nr [...] w zakresie określonym w 11 punktach. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Miejskiej w N. oraz Burmistrzowi N. w dniu [...] za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że analiza przedłożonej uchwały, dokumentacji prac planistycznych, a także wyjaśnień Burmistrza wykazała naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) przez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych podlegających ochronie. Wojewoda argumentował, że jednym z etapów sporządzania projektu planu, którego brak odnotował organ nadzoru przy sporządzaniu kontrolowanej uchwały, jest wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta przewiduje też, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zdaniem Wojewody analiza terenu objętego ustaleniami planu wykazała, że dla gruntów rolnych stanowiących chronione użytki klas II i III ustalono w planie nowe, nierolnicze przeznaczenie, oznaczone na rysunku planu następującymi symbolami: 2MN, 3MN, 4MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 1MNU, 4MNU, 5MNU, 6MNU, 7MNU, 5KDW, 6KDW, 7KDW, 11KDW, 12KDW, 13KDW, 16KDW, 2IT. Wojewoda wyjaśnił, że dokonał analizy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 lipca 1983 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 11 stycznia 1993 r. Z pierwszej z nich wynika, że we wsi K. w granicach uchwalonego miejscowego planu wskazano jeden obszar objęty zgodą ministra albo wojewody, o symbolu 11.0. Obszar 11.0 obejmuje centralną część wsi. Zestawienie tabelaryczne pozwala ustalić, że w granicach obszaru 11.0 nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klas I-III. Oznacza to, że na całym obszarze określonym jako wydzielenie 11.0 nie ma zgody na przekształcenie gruntów na cele nierolnicze, nie jest to teren, który otrzymał w 1983 r. zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei z drugiej decyzji wynika, że w odniesieniu do wsi K. w granicach obszaru 11.2 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia 4,2 ha gruntów klas III do zrealizowania jako zabudowa mieszkaniowa dowolnie wybranych gruntów. Dla wydzielenia 11.3 oraz 11.4 nie wyrażono zgody na przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze, zaś w wydzieleniu 11.5 zgodę posiada zaledwie 0,2 ha gruntów chronionych klas III. Oznacza to, że grunty, które otrzymały w 1993 r. zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w granicach uchwalonego miejscowego planu stanowią zaledwie 4,40 ha. Uwzględniając tę zgodę, uznał organ, że tereny o symbolu 6MN oraz 22MN posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W pozostałym stanie rzeczy stwierdzono, że przeznaczenie gruntów we wsi K. na cele nierolnicze i nieleśne nastąpiło z naruszeniem prawa. Dodał organ nadzoru, że żaden z planów w części poświęconej wsi K. nie daje podstaw do uznania, iż tereny będące przedmiotem rozstrzygnięcia zostały przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego lub usługowego w procedurze przygotowania któregoś z tych planów. O tym, w jakim zakresie i na jaki cel grunt chroniony może zostać przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, przesądzała zawsze wyłącznie treść decyzji właściwego organu. Ponadto podniósł, że o rozstrzygnięciu zadecydowała treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tłumaczył dalej, że naruszenie prawa zostaje ocenione jako istotne wtedy, kiedy prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W przypadku badanej uchwały te oczywiście odmienne ustalenia planu dotyczyć powinny pozostawienia w przeznaczeniu rolniczym gruntów, które nie uzyskały stosownej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. W skardze na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] Gmina [...] (zwana dalej również skarżącą) wniosła o jego uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym na tle przytoczonych w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnych oraz uprzednio obowiązujących planów miejscowych. Dowodziła, że jeśli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił już moc i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze nie jest wymagane uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Tereny wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym od wielu lat funkcjonują w dokumentach planistycznych jako tereny zainwestowane, przeznaczone pod zabudowę w planie z 1993 r. Ponadto część terenów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowi obszar, dla którego obwiązuje uchwała z [...] r. Tereny te przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zagrodową, zatem uznać należy, że grunty te posiadają zgodę na ich przeznaczenie na cele nierolnicze. W ocenie skarżącej przeznaczenie w tym planie terenów pod mieszaną funkcję zagrodową i mieszkalną, traktowaną jako funkcje wymienne, daje podstawę do uznania, że grunty te uzyskały stosowne zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania tego planu. Następnie Gmina podniosła, odnosząc się do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 1983 r. i 1993 r., że dla obszaru 11.0 (posiadającego już zgody) nie było konieczności wnioskowania o dodatkowe tereny z przeznaczeniem pod zabudowę w aktualizowanym projekcie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, które by tej zgody wymagały. Z legendy załącznika graficznego do tej zgody wynika jednoznacznie, że obszar 11.0 to tereny istniejącego zainwestowania z dopuszczeniem przekształceń zabudowy i realizacji w plombach, natomiast tereny projektowanego zainwestowania, wymagające zgód, oznaczone są cyfrą 11.1. Z kolei tabela nr 1 do decyzji z dnia 11 stycznia 1993 r. wprost określa, że jest to zestawienie powierzchni gruntów rolnych i leśnych wymagających zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne w projekcie aktualizowanego planu ogólnego przestrzennego zagospodarowania gminy [...]. Oznacza to, że wykaz terenów ujętych w tym załączniku stanowił uzupełnienie już uprzednio wydanych zgód oznaczonych nr 11.0., a wnioskowane uzupełnienie dotyczyło wyłącznie terenów oznaczonych od 11.1. do 11.12. Podobne stanowisko w tej kwestii wyraził Marszałek Województwa O. w piśmie z dnia 9 września 2021 r. Za niezrozumiały Gmina uznała pogląd Wojewody O., który w swoim rozstrzygnięciu wywodził, że zgodnie z zestawieniem tabelarycznym do decyzji z dnia [...] jedynie w granicach obszaru 11.2 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia 4,2 ha gruntów klas III do zrealizowania jako zabudowa mieszkaniowa dowolnie wybranych gruntów. Takie podejście doprowadziłoby do dowolności w interpretacji jej ustaleń, co - zdaniem skarżącej - nie może mieć miejsca, zwłaszcza że do tej pory żaden z organów nie podważał zakresu i treści obu decyzji Ministra. Dodatkowo Gmina podniosła, że NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15, jednoznacznie stwierdził, że raz udzielona decyzja administracyjna właściwego organu dotycząca przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli nie została w prawnie przewidzianym trybie uchylona, cały czas pozostaje w mocy. Takie stanowisko potwierdza Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 3 września 2021 r. W końcowej części skargi Gmina dostrzegła, że Wojewoda O. zdecydował o uchyleniu części przedmiotowego planu, dokonując jednocześnie rozstrzygnięcia w sposób uniemożliwiający korzystanie z pozostawionej w obrocie prawnym części uchwały. Poza tym skarżąca wskazała na liczne nieprawidłowości występujące w rozstrzygnięciu. Zauważyła również, że Wojewoda nie wykazał, by odnośnie do uchylonych terenów planu nie miały zastosowania przepisy art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwalniające z konieczności uzyskania zgody właściwego ministra. Nadto Wojewoda nie przedstawił wystarczającej argumentacji dla potwierdzenia przyjętego przez niego stanowiska w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], którym stwierdzono nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. oraz części miasta N. w rejonie ulicy [...] i [...]. Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...]., stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zbadania wymagało, czy akt ten został wydany w terminie 30-dniowym wynikającym z cyt. wyżej art. 91 ust. 1 u.s.g. W związku z tym wskazać trzeba, że uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia [...] wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie O. w dniu 16 lipca 2021 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 149 akt sąd). Ponadto sam organ nadzoru w wydanym rozstrzygnięciu podał, że przedmiotowa uchwała została mu przedstawiona w dniu 16 lipca 2021 r. Określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30-dniowy upływał zatem 15 sierpnia 2021 r. (niedziela). Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] tak więc Wojewoda nie zachował ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia. Stosownie do powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wskazany 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter materialnoprawny, a więc jest to termin zawity (prekluzyjny). Istota terminów zawitych polega na tym, że są one nieprzedłużalne i nieprzywracalne. Termin zawity wygasa więc, jeśli upłynie okres czasu, którego on dotyczył. Uchybienie terminowi prawa materialnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., powoduje skutek w postaci wygaśnięcia prawa organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Dostrzec również trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność poglądów dotycząca obliczania 30-dniowego terminu, w jakim organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujące w judykaturze stanowisko, że do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Tym samym w kontrolowanej sprawie nie miał zastosowania art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. W ocenie Sądu trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyjęcie poglądu, iż - z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio - mógłby mieć w tym wypadku zastosowanie art. 57 § 4 K.p.a. w istocie rzeczy prowadziłoby do przedłużenia owego 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Powyższe stałoby zaś nie tylko w sprzeczności z pojęciem samej instytucji terminu zawitego, który nie podlega ani przywróceniu, ani żadnemu przedłużeniu, ale prowadziłoby do nieuzasadnionego zastosowania do terminu materialnoprawnego reguł, skonstruowanych dla obliczania wyłącznie terminów procesowych, obowiązujących w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w Rozdziale 10, zatytułowanym "Terminy", w tym art. 57 § 4 K.p.a., dotyczą bowiem jedynie zasad obliczania terminów procesowych, wiążących strony procesowe. Nie regulują natomiast kwestii materialnoprawnych, w tym ustrojowych. Odpowiedniemu stosowaniu art. 57 K.p.a. przeciwstawia się również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru (art. 171 Konstytucji RP), które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Poza tym skoro w przypadku niedochowania omawianego 30-dniowego terminu wojewoda - jako organ nadzoru - może zawsze daną uchwałę (zarządzenie) zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.), to nie powstaje ryzyko, że upływ tego terminu doprowadzi do tego, że w obrocie prawnym pozostanie uchwała sprzeczna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 990/21 i powołane tam orzecznictwo; podobnie wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2464/20; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 911/16; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. I OSK 201/10 i z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 287/16). Uwzględniając powiedziane dotąd, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów K.p.a., w tym art. 57, który reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. W rozpoznawanej sprawie należy zatem stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po terminie, z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g., co skutkowało wygaśnięciem uprawnienia Wojewody do jego wydania. Jeszcze raz podkreślania wymaga, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym są aktami administracyjnymi indywidualnymi, władczymi, o jednostronnym rozstrzygnięciu sprawy indywidualnej. Są one przy tym środkiem nadzoru nad takimi aktami jak uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego, czyli nadzoru wkraczającego najbardziej w obszar zagwarantowanej konstytucyjnie tym jednostkom samodzielności. Z tego właśnie powodu ustawodawca przewidział, że o nieważności uchwały (zarządzenia) orzeka organ nadzoru jedynie w ściśle określonym terminie. Po jego upływie organ ten traci powyższą kompetencję, co jest zgodne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, skoro w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po terminie, to zachodziła podstawa do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Z tego względu zbędne jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, które dotyczą prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.