II SA/Op 517/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Turawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 21 lipca 2008 r. nr NK.III-AP-0911-1-59/08 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy postanawia odrzucić skargę. Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lipca 2007 r., nr NK.III-AP-0911-1-59/08, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Turawa Nr XVI/111/2008 z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Turawa. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266) i narusza ona w sposób istotny przepis art. 21 ust. 3 tejże ustawy. Przytaczając treść tego przepisu Wojewoda Opolski podniósł, że użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje, iż zawiera on otwarty katalog uregulowań, jakie rada jest zobligowana zamieścić w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z tego względu dla ważności uchwały konieczne jest uregulowanie w niej wszystkich kwestii, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, zakwestionowana uchwała nie zawiera regulacji, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 i 5 tej ustawy, tj. dotyczących kwestii warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy oraz określenia sposobu sprawowania społecznej kontroli przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokali na czas nieoznaczony oraz lokali socjalnych. To naruszenie powoduje, że regulacja jest niepełna, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r., Wójta Gminy Turawa wniósł w imieniu Gminy Turawa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Wojewody Opolskiego skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarga ta wpłynęła do organu nadzoru w dniu 20 sierpnia 2008 r., o czym świadczy uwidoczniona na skardze data prezentaty. W skardze, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, argumentowano w uzasadnieniu, że zakwestionowana uchwała zawiera w § 7 wyraźną regulację dotyczącą warunków zamieszkania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, natomiast w jej § 16 ust. 12 i 13 zostały określone zasady poddania kontroli społecznej kwestii rozpatrywania wniosków o najem lokali, stąd zarzuty ujęte w rozstrzygnięciu nadzorczym są nieuzasadnione i niezrozumiałe, gdyż podejmując uchwałę Rada Gminy wypełniła obowiązek wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zarządzeniem z dnia 23 września 2008 r., działając w trybie art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wezwano Radę Gminy Turawa do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez przedłożenie uchwały Rady, o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącej podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone osobie uprawnionej do odbioru przesyłek w dniu 25 września 2008 r. za pisemnym pokwitowaniem. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Zastępca Wójta Gminy Turawa, wyjaśnił w piśmie z dnia 30 września 2008 r., że Rada Gminy Turawa nie podjęła odrębnej uchwały w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 21 lipca 2008 r., Nr NK.III-AP-0911-1-59/08. Poza tym podał, iż na sesji Rady w dniu 22 sierpnia 2008 r. Przewodniczący Rady bardzo szczegółowo zapoznał radnych ze wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym i złożoną na nie skargą, przy czym radni nie wnieśli uwag do złożonej skargi i stwierdzili, iż będą oczekiwać na orzeczenie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do treści art. 98 powołanej na wstępie ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Na tle powołanej regulacji prawnej przyjąć należy, że wskazana w art. 98 ust. 3 uchwała stanowi niewątpliwie materialnoprawną przesłankę do wniesienia skargi, stanowiącą upoważnienie do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała, o jakiej mowa wyżej, może zatem zostać podjęta albo jako uchwała w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego i następnie może zostać wykonana przez upoważniony do tego organ lub osobę, przy czym godzi się w tym miejscu podkreślić, że upoważnienie wójta jako organu wykonawczego wynika wprost z ustawy o samorządzie gminnym, stąd jest on uprawniony wykonać uchwałę bez dodatkowych pełnomocnictw. Może również zostać podjęta jako uchwała zatwierdzająca już wniesioną przez wójta skargę na akt nadzoru. W orzecznictwie, utrwalonym na tle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym podkreśla się, iż przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Akcentuje się przy tym, że zapis art. 98 ust. 3 nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a to z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienia: Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, opubl. OSNP1994 nr 9, poz.138; z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 i z 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94 - opubl. OSNP1994 nr 12, poz. 186 i 185, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, opubl. OSP 2007, nr 1, poz. 6). Pomijając istniejące w doktrynie kontrowersje odnośnie daty, do jakiej możliwe jest podjęcie uchwały określonej w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle powiedzianego dotychczas stwierdzić przyjdzie, że skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 tej ustawy 30-dniowym terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy zatem za brak formalny tej skargi, który w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., może być uzupełniony na wezwanie Sądu, który wzywa stronę skarżącą do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że do wniesionej do tut. Sądu skargi, podpisanej przez organ wykonawczy Gminy Turawa - Wójta Gminy, nie została dołączona uchwała Rady Gminy Turawa o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 21 sierpnia 2008 r. Skoro bowiem rozstrzygnięcie to dotyczyło uchwały Rady Gminy Turawa, zatem to Rada była organem właściwym do podjęcia stosownej uchwały. Uwzględniając powołane wyżej regulacje prawne, na mocy zarządzenia z dnia 23 września 2008 r. skarżąca Gmina została wezwana do uzupełnienia dostrzeżonych braków formalnych skargi z prawidłowym pouczeniem o skutkach prawnych zaniechania obowiązku przedłożenia do Sądu wymaganej uchwały. Skoro wezwanie doręczone zostało skutecznie w dniu 25 września 2008 r., to zakreślony przez Sąd 7-dniowy termin do uzupełnienia braku formalnego skargi upłynął z dniem 2 października 2008 r. Pomimo wezwania Sądu, skarżąca Gmina nie przedłożyła w wyznaczonym terminie uchwały w przedmiocie zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Wójt Gminy Turawa w piśmie z dnia 30 września 2008 r. przyznał, że uchwała o skierowaniu skargi do sądu nie została w ogóle podjęta przez Radę Gminy. Podawany w tymże piśmie fakt poinformowania radnych zarówno o treści rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i o treści skargi wniesionej do Sądu, a także akcentowana przez Wójta okoliczność, że radni nie kwestionowali skargi, nie mogą sanować braku formalnego skargi. Akceptacja skargi, wyrażona przez Radę w formie dorozumianej, milczącej nie stanowi sformalizowanego aktu woli organu kolegialnego, jakim jest uchwała. Podkreślić w tym miejscu należy, że nawet przy przyjęciu szeroko rozumianej swobody ustrojowej gminy i prawa do kwestionowania aktów wydawanych przez organ nadzoru, nie jest dopuszczalne niedopełnienie wymogu formalnego, ustanowionego przez ustawodawcę w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tych okolicznościach należało uznać, że skoro w zakreślonym terminie nie doszło do uzupełnienia braków formalnych skargi, zatem na mocy art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 58 ust. 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu, stąd orzeczono, jak w sentencji. Powyższe rozstrzygnięcie, uzasadnione względami formalnymi, wyłącza możliwość rozstrzygania przez Sąd sprawy co do jej istoty i tym samym zwalnia Sąd od obowiązku ustosunkowywania się do dalej idących, merytorycznych argumentów skargi.