II SA/Op 519/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. na czynność materialno-techniczną Starosty Nyskiego z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], w części obejmującej samochód [...], nr rej. [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. M. L., reprezentowany przez pełnomocnika – R. T. prowadzącego firmę A, wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu opłaty pobranej za wydanie kart pojazdów dla kilkudziesięciu samochodów, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], wskazując, że każdorazowo opłata została zawyżona o kwotę 425 zł. Powyższe żądanie wywodził z niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym uznano, że określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. W piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. skarżący podniósł również, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt III ZP 12/01, w której uznano, że sędzia rozpatrujący sprawę może sam bezpośrednio pominąć przepis, który uważa za niezgodny z Konstytucją, nawet, kiedy nie zostało to potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący dodał, że stwierdzenie w postępowaniu sądowo - administracyjnym, iż określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Ponadto zastrzegł, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę, a w przypadku odmowy skieruje sprawę na drogę postępowania sądowego. Ustosunkowując się do powyższego żądania Starosta Nyski pismem z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...], odmówił zwrotu żądnej kwoty. Wskazał, że opłata w kwocie 425 zł, może dotyczyć jedynie opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu o numerze rejestracyjnym [...], ponieważ nie była wniesiona w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami. Dalej wywodził, że z dotychczasowego orzecznictwa sądowego wynika, po pierwsze, iż zwrot części opłaty może dotyczyć jedynie opłat za wydanie karty pojazdu, które uiszczone były po dniu 1 maja 2004 r., to jest po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, a po wtóre – przy opłatach uiszczanych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi – przyjmuje się, że roszczenia te podlegają 3 – letniemu przedawnieniu (art. 118 k.c.), którego bieg rozpoczyna się w chwili spełnienia świadczenia, tj. w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, jak stwierdził to Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II CZP 37/10. Powyższe pismo zostało przesłane przez organ na adres pełnomocnika oraz skarżącego i doręczone odpowiednio w dniach 12 oraz 14 lipca 2010 r., za pisemnym pokwitowaniem. Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. M. L. ponownie zwrócił się do Starosty Nyskiego o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, obejmując swym żądaniem 5 samochodów, w tym samochód [...] nr rej. [...]. Przedstawił argumentację zbieżną z tą, jaka został zawarta w piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. W odpowiedzi Starosta Nyski wyjaśnił skarżącemu w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], że w tej sprawie, obejmującej również samochody wskazane obecnie przez stronę, odmówił już zwrotu opłaty czynnością materialno-techniczną, zawartą w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...]. Podał też, że obecne pismo organu stanowi podtrzymanie stanowiska organu wyrażonego w tamtym piśmie. Powyższe pismo organu z dnia 5 lipca 2011 r. M. L. otrzymał w dniu 22 lipca 2011 r., po czym pismem z dnia 26 lipca 2011 r., powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Starostę Nyskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot nienależnej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] nr rej. [...]. Następnie, pismem z dnia 16 września 2011 r., M. L. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na odmowę zwrotu przez Starostę zawyżonej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] nr rej. [...], zarzucając naruszenie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Domagał się ustalenia, że organ administracji zobowiązany jest do zwrotu opłaty pobranej na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją oraz wniósł o nakazanie jej zwrotu. W uzasadnieniu wskazał, że o zwrot bezprawnie pobranej opłaty zwrócił się pismem z dnia 13 czerwca 2011 r., do którego Starosta ustosunkował się "w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r.", a następnie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 26 lipca 2011r., na które dotąd nie uzyskał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę, przesłanej wraz z aktami sprawy po przekazaniu przez tut. Sąd pisma zawierającego skargę, Starosta Nyski wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że skarżący wystąpił o zwrot nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu [...] nr rej. [...] już w dniu 9 czerwca 2010 r., w związku z czym żądanego zwrotu odmówiono pismem z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...]. Ta czynność nie była jednak przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa w stosownym, 14-dniowym terminie. Organ wywiódł, że w tych okolicznościach brak było podstaw do ponownego występowania z wnioskiem o zapłatę i wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdyż wniesienie po raz kolejny wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego dokonanej już odmowy zwrotu opłaty m.in. dla pojazdu marki [...] nr rej. [...], jest równoznaczne z wniesieniem tego wezwania z naruszeniem wynikającego z art. 52 § 3 P.p.s.a. terminu 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Organ wskazał, iż przedmiotem skargi może być tylko czynność odmowy zwrotu należności z tytułu "zawyżonej" opłaty za wydanie karty pojazdu, udzielona pismem z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...].Wyjaśnił, że nie kierował do skarżącego pisma z dnia 27 czerwca 2011 r., o jakim mowa w skardze, ale odpowiadając na wniosek z dnia 13 czerwca 2011 r. udzielił pismem z dnia 5 lipca 2011 r. informacji, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. W tym celu sąd bada, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wśród których - w pkt 6 - wymienia się również niedopuszczalność skargi z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 omawianej regulacji. W pierwszej kolejności ocenie podlegało zatem, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie. W związku z powyższym wskazać należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnośnie aktów wydawanych w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności. W tych okolicznościach, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, opubl. ONSAiwsa 2008 nr 2, poz. 21). Dla swej skuteczności skarga taka wymaga jednak spełnienia warunku określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (a taka sytuacja zachodzi w przypadku odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu), skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść do sądu administracyjnego dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym wymogiem będącym konsekwencją zakwalifikowania aktu lub czynności załatwiających wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest również zachowanie przy wniesieniu skargi terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., stosownie do którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie wówczas, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin sześćdziesięciu dni do złożenia skargi biegnie od dnia wniesienia wezwania do organu. Warunkiem skutecznego wniesienia do tut. Sądu skargi w niniejszej sprawie było więc – po pierwsze – uprzednie wystąpienie przez skarżącego do organu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedział się o odmowie zwrotu żądanej kwoty, z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a po wtóre, zachowanie określonego w ustawie terminu do złożenia skargi. W tym miejscu, z uwagi na zbieżność regulacji zawartej w art. 52 § 3 P.p.s.a. z unormowaniem wynikającym z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), przewidującym możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wskazać należy, że na tle ostatnio powołanego przepisu prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym słuszne stanowisko, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy uznać trzeba, że wskazane w art. 52 § 3 P.p.s.a. wezwanie, ograniczone z woli ustawodawcy czternastodniowym terminem, nie może być skutecznie wnoszone w dowolnym terminie i dlatego przysługuje skarżącemu w stosunku do czynności odmowy zwrotu nadpłaty jednokrotnie. Natomiast każde następne pismo strony nie posiada już waloru takiego wezwania, wobec czego wystosowanie kolejnego wezwania, na skutek ponowionego wniosku o zwrot nadpłaty i udzielenia odpowiedzi przez organ, nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., należy bowiem uznać za odpowiednik środka odwoławczego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym, który można na dane rozstrzygnięcie wnieść tylko jeden raz. W świetle dotychczas powiedzianego, przyjęcie poglądu, wedle którego ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej czynności, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Dlatego, niedopuszczalne jest traktowanie instytucji wezwania jako czynności, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego może być powtarzana wielokrotnie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, opubl. ONSA 2003 nr 1, poz. 2 i z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1954/08 oraz postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 963/09; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1000/09; opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia dopuszczalności wniesienia skargi, rozważyć należało w pierwszym rzędzie, czy zaskarżone pismo Starosty Nyskiego z dnia 5 lipca 2011 r. (mylnie wskazane w skardze jako pismo z dnia 27 czerwca 2011 r.), stanowiące odpowiedź na ponowny wniosek z dnia 13 czerwca 2011 r. o zwrot części opłaty za kartę pojazdu, mogło być - wobec braku skierowania do organu w ustawowym terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa na pismo organu z dnia 9 lipca 2010 r. - przedmiotem dopuszczalnego i skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skoro wniosek ten zawierał żądanie oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, co wniosek wcześniejszy. Zaakcentowania wymaga, że pismo skarżącego z dnia 13 czerwca 2011 r. było w istocie tożsamej treści, jak poprzednie jego pismo z dnia 9 czerwca 2010 r., z tą jedynie różnicą, że wymieniono w nim tylko 5 samochodów spośród kilkudziesięciu wskazywanych poprzednio, w tym ponownie wymieniono samochód marki [...] nr rej. [...]. Powyższe ustalenie pozwoli następnie stwierdzić, czy w związku z powtórnym zgłoszeniem przez M. L. identycznego żądania, dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na tej samej treści czynność odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, którego zaniechano w odniesieniu do poprzedniej czynności materialno-technicznej organu z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...]. Rozstrzygając tak sprecyzowane zagadnienie przypomnieć wypada, że skarżący po raz pierwszy wystąpił do organu o zwrot opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] o nr rej. [...], wnioskiem z dnia 9 czerwca 2010 r., którego treść jednoznacznie wskazuje, że jego żądanie dotyczy roszczenia wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Starosta Nyski udzielił odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...], w którym odmówił zwrotu żądanej kwoty. Z lektury akt nie wynika, aby skarżący po otrzymaniu tejże odpowiedzi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie określonym w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dokumentacja przedłożona w sprawie wskazuje, że skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika, któremu powyższe pismo Starosty Nyskiego zostało doręczone w dniu 12 lipca 2010 r. Z tego względu, wynikający z art. 52 § 3 P.p.s.a. czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął bieg w dniu 13 lipca 2010 r. i upłynął z dniem 26 lipca 2010 r. Następnie, wskutek złożenia przez skarżącego do organu ponownego wniosku z dnia 13 czerwca 2011 r. o zwrot opłaty pobranej za kartę pojazdu dla samochodu [...] nr rej. [...], zaskarżonym w niniejszej sprawie pismem z dnia 5 lipca 2011 r., Starosta Nyski po raz drugi odniósł się do żądania strony, powielając stanowisko o odmowie zwrotu żądanej opłaty. Uznać zatem należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, w zakresie w jakim odnosiło się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] nr rej. [...], dotyczy tej samej sprawy indywidualnej, w której organ już wcześniej - pismem datowanym na dzień 9 lipca 2010 r. - odmówił zwrotu opłaty za kartę tego samego pojazdu. Pismo to skierowane zostało wszak do tego samego podmiotu, odnosiło się do jego identycznego uprawnienia, a uprawnienie to oparte zostało na tych samych podstawach prawnych. W konsekwencji stwierdzić również trzeba, że to fakt otrzymania pisma organu z dnia 9 lipca 2010 r. jest doniosły prawnie i wyznacza określony w art. 52 § 3 P.p.s.a. termin dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takiego waloru nie posiada natomiast fakt otrzymania przez skarżącego pisma organu z dnia 5 lipca 2011 r. Wezwaniu dokonanemu przez skarżącego pismem z dnia 26 lipca 2011 r., poprzedzającemu wniesienie skargi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, nie można przypisać skutku prawnego oczekiwanego przez skarżącego. Wezwanie to nie otwiera bowiem ponownie biegu terminu do wniesienia skargi na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Przyjmując natomiast, że przedmiotowe wezwanie mogłoby odnosić się do pisma organu z dnia 9 lipca 2010 r., wówczas należałoby je uznać za dokonane ze znacznym, bo rocznym, uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a., który upłynął z dniem 26 lipca 2010 r. Niezachowanie przed wniesieniem skargi wymogu terminowego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., rzutuje na ocenę dopuszczalności skargi i na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skutkuje jej odrzuceniem. Podsumowując, stwierdzić przyjdzie, że nie była dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie czynność Starosty Nyskiego z dnia 5 lipca 2011 r., stanowiącą odpowiedź na ponowione przez skarżącego żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...], nr rej. [...]. W tych okolicznościach zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który obliguje Sąd do odrzucenia skargi. Z tej przyczyny skarga nie mogła też podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.