II SA/Op 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z o. o. w [...] na czynność materialno – techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 lutego 2011 r., Naczelnik Urzędu Celnego w Opolu zawiadomił A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], że poświadczenie rejestracji automatów do gier o niskich wygranych o numerach fabrycznych wskazanych w tym piśmie – utraciło z mocy prawa ważność. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem MF z 2003 r.), poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej ustawą z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych). W rozpatrywanej sprawie stwierdzono, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w oparciu o które dokonano rejestracji automatów do gier – utraciło ważność. Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło ważność poświadczenie rejestracji automatu. Zawiadomienie nie zawierało pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych. Powyższe pismo Spółka otrzymała w dniu 3 marca 2011 r. Pismem z dnia 15 marca 2011 r., Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na stwierdzeniu utraty ważności poświadczenia rejestracji i wyrejestrowaniu automatu do gier. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu polegającą na wyrejestrowaniu z KRAG automatów do gier określonych w piśmie z 25 lutego 2011 r. i domagała się orzeczenia o bezskuteczności tej czynności. Spółka zarzuciła naruszenie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. w związku z art 15 ust. 4 i ust. 4 a ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz w związku z art 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) poprzez przyjęcie, że o wygaśnięciu rejestracji może decydować fakt utraty zezwolenia, które zostało wskazane w pierwotnym wniosku GL-1, podczas gdy automat został przemieszczony na skutek złożenia dokumentu GL-2 i funkcjonuje w ramach innego obowiązującego zezwolenia. Spółka zarzuciła także, że 10 ust 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. wykracza poza delegację ustawową. Skarżąca zarzucała naruszenie wskazanego przepisu poprzez uznanie, że pomiędzy rejestracją konkretnego automatu, a zezwoleniem na prowadzenie działalności na danym obszarze występuje nierozerwalny związek, a także naruszenie art. 121 Ordynacji podatkowej poprzez kwestionowanie legalności funkcjonowania automatów przemieszczonych do innych ważnych zezwoleń. Postanowieniem z dnia 12 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przypomniał treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływana jako P.p.s.a.) i wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność organu, który poinformował Spółkę o okolicznościach z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna w świetle treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wskazując, że w przepisie tym chodzi o akty i czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Stąd Sąd stwierdził, że poświadczenie rejestracji automatu jest czynnością materialno-techniczną, którą organ potwierdza spełnienie wymogów określonych przepisami prawa. Charakter czynności faktycznej przypisano informacji Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 25 lutego 2011 r., bowiem dotyczyła ustalenia określonego stanu faktycznego, w szczególności ustalenie przez organ, że w poświadczeniach rejestracji wskazane są zwolnienia na prowadzenie gier, które już wygasły oraz następujące po tym wyrejestrowanie automatów, ma charakter czynności faktycznych. Te czynności faktyczne stanowią konsekwencję wygaśnięcia zezwoleń i nie rodzą żadnych obowiązków ani nie przyznają uprawnień, zatem czynności te pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. Z tych względów skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego postanowienia złożyła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...]. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości i wniosła o jego uchylenie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 grudnia 2011 r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2011 r. Na wstępie swoich wywodów Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wypowiadał się już w podobnej sprawie w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., w sprawie sygn. akt II GSK 1677/11 i w pełni podtrzymuje argumentację tam zawartą. Wskazał, że problem prawny występujący w sprawie niniejszej wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r., który stanowi, że poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1 b ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. Mając na uwadze, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powoduje utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu Sąd uznał, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji", jak i "stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Celnego rozstrzyga o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot. Czyni to poprzez wydanie "poświadczenia rejestracji", którym to aktem stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu określonego we wniosku, dlatego uznał, że Naczelnik Urzędu Celnego wydaje decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Mając na uwadze przedstawioną analizę stanu prawnego (§ 10 ust. 3, § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b, § 10 ust. 5, § 14 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno wtedy, gdy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem w istocie chodzi o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej to nie jest wystarczające przesłanie stronie informacji, że "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie nietrafną ocenę Sądu pierwszej instancji, zaprezentowaną w postanowieniu z dnia 12 września 2011 r., że działania organu, które miały miejsce w niniejszej sprawie były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że brak jest przesłanek, które na gruncie rozpoznawanej sprawy dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2334/11. Oznacza to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie zostało przedstawione w powołanym orzeczeniu. W tym miejscu należy wskazać, że w uzasadnieniu powyższego postanowienia przesądzono o nietrafności oceny dokonanej uprzednio przez tutejszy Sąd w niniejszej sprawie (noszącej poprzednio sygn. akt: II SA/Op 297/11), że zaskarżona czynność Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu polegająca na wyrejestrowaniu określonych automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier miała charakter wyłącznie działania faktycznego – niepodlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. W rezultacie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno mieć formę decyzji administracyjnej – gdyż odbiera stronie posiadane uprawnienie. Za niewystarczające oceniono przesłanie stronie pisemnej informacji, że "poświadczenia rejestracji" utraciły ważność. Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nakazał tutejszemu Sądowi – przy ponownym rozpoznaniu sprawy: 1. dokonanie ponownej oceny działań Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu., a następnie 2. dokonanie ustaleń, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne, zbadanie dopuszczalności skargi sądowej na tym etapie oraz wskazanie właściwego toku postępowania administracyjnego. Kierując się przytoczonymi powyżej wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego – stwierdzić należy, że to treść, nie zaś forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2218/95, LEX nr 29734). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zatem ustalenie, czy kwestionowane przez skarżącą spółkę czynności Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu miały – bądź nie – charakter decyzji administracyjnych. W tym zakresie należy odwołać się do przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r., stanowiącego podstawę do orzeczenia o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" – z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...], [...] i [...], w oparciu o które przedmiotowe automaty uzyskały poświadczenia rejestracji. Zgodnie z tą regulacją "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem przedmiotowego zezwolenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" – powodujące utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu - utraciło ważność, może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, gdy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca – co podnosi również skarżąca Spółka w skardze – przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. Przedmiotowa okoliczność musi zostać ustalona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej, stanowiącej jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt: II GSK 228311). Problem prawny występujący w sprawie niniejszej wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b. ustawy z 1992 r. Nie jest oczywiste, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. Ustawodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. W rezultacie stwierdzić trzeba, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 25 lutego 2011 r. informujące A Sp. z o.o. w [...] o wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych miało w istocie charakter decyzji administracyjnej, zawierając zarazem podstawowe składniki wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. – to jest oznaczenie organu wydającego i adresata aktu, datę wydania, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. W opisanej decyzji nie zawarto jednakże pouczenia o sposobie i terminie wniesienia od niej odwołania. W tej sytuacji – zwłaszcza wobec braku oznaczenia przedmiotowego pisma jako "decyzja" – strona skarżąca miała uzasadnione powody, aby uznać, że w niniejszej sprawie ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wobec czego, poprzedzając złożenie skargi do sądu administracyjnego, pismem z dnia 15 marca 2011 r. złożyła do Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu swoje stanowisko w sprawie. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie został spełniony – niezbędny do skutecznego wniesienia skargi do tutejszego Sądu – wymóg wyczerpania trybu, o jakim mowa w art. 52 ustawy P.p.s.a. Pismo Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 25 lutego 2011 r., którym poinformował A Sp. z o.o.. w [...] o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" stanowi bowiem – w świetle przytoczonych wyżej wywodów – decyzję administracyjną – a zatem stronie przysługuje prawo do wniesienia od niej odwołania do Dyrektora Izby Celnej w Opolu – stosownie do art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. z 2004 r. Nr 68, poz. 622 ze zm.). W tym miejscu należy przytoczyć art. 52 § 1 ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Podkreślić trzeba, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy P.p.s.a.). W przypadku skargi na decyzję administracyjną, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy został wyczerpany tryb przewidziany w art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo celne, to znaczy doszło do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji do Dyrektora Izby Celnej w Opolu. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest pismo Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 25 lutego 2011 r. o utracie ważności "poświadczeń rejestracji". Natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegałaby dopiero decyzja Dyrektora Izby Celnej w Opolu, wydana po rozpoznaniu złożonego odwołania (pismo strony z 15 marca 2011 r.). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie przez A Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] skarga jest niedopuszczalna, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.