II SA/Op 524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu orzekło o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania A. F. od decyzji Burmistrza Prudnika z dnia 7 stycznia 2014 r., nr [...], przyznającej E. M., przedstawicielowi ustawowemu małoletniej P. F., świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla P. F. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2013 r. do 30 września 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił A. F. o wydaniu ww. decyzji. A. F., pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej cofnięcia i niewypłacania E. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bowiem podkreślił, że nie zalega z alimentami, które są regularnie wpłacane w pełnej wysokości. Z kolei Kolegium uznało, iż A. F., jako dłużnik alimentacyjny nie może być stroną w postępowaniu o przyznanie osobie uprawnionej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazując na definicję strony z art. 28 K.p.a., Kolegium podało, iż interes prawny bądź obowiązek odwołującego należy ocenić w oparciu o przepisy prawa materialnego tj. ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą. W myśl art. 9 ust. 1 tej ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej (...). Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Według art. 2 pkt 11 ustawy, osoba uprawniona to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Zdaniem Kolegium, z treści powołanych przepisów wynika, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego i to osoba uprawniona (bądź jej przedstawiciel ustawowy) może na wniosek ubiegać się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Stąd stroną postępowania o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona w rozumieniu ustawy. Kolegium odnotowało, że w ustawie kwestia kręgu stron postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie została wyraźnie uregulowana, jednak za brakiem legitymizacji dłużnika alimentacyjnego do bycia stroną w takim postępowaniu przemawiają względy celowościowe, związane z koniecznością możliwie jak najszybszego wsparcia osoby uprawnionej do alimentów poprzez wypłacenie jej, w zastępstwie zobowiązanego do alimentów, świadczenia alimentacyjnego. Ponadto, udział dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia alimentacyjnego mógłby doprowadzić do znacznego wydłużenia tego postępowania, w sytuacji, gdy będące jego przedmiotem wsparcie materialne jest zwykle potrzebne pilnie. Dodatkowo przeciwko przypisaniu dłużnikowi alimentacyjnemu statusu strony przemawia art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu oraz organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepis ten wyraźnie mówi o "informacji", a nie o "decyzji". Skoro więc dłużnik otrzymuje "informację", to nie jest on stroną przedmiotowego postępowania. Wymienione argumenty, w ocenie Kolegium, przemawiają za tym, by wykluczyć udział dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie osobie uprawnionej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w charakterze strony. Kolegium odnotowało także, że znane mu są orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujące odmienny pogląd, którego jednak nie podziela. Dodało, że brak legitymacji dłużnika alimentacyjnego do wniesienia odwołania od ww. decyzji nie pozbawia go możliwości dochodzenia swoich racji, bowiem ma możliwość obrony swoich praw przeciwko ewentualnie nieuzasadnionemu obciążeniu jego osoby kosztami wypłaconych świadczeń w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy. Kolegium uznało, iż A. F. nie można przypisać statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie złożył A. F., kwestionując stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, przez nieuznanie skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego w spornej sprawie. Uznał zapadłe postanowienie za krzywdzące i wniósł o jego uchylenie w całości. Stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony, bowiem jest dłużnikiem alimentacyjnym w oparciu o wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...], ale swoje zobowiązania regularnie wpłaca w pełnej wysokości na konto Komornika Sądowego w [...] (postępowanie [...]). Wywodził, że Kolegium nie było zainteresowane sprawdzeniem zasadności decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na rozprawie sądowej skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Oświadczył, ze składał skargę na czynności komornika, a ponadto płaci alimenty na bieżąco, nie posiada żadnych zaległości, wręcz przeciwnie – nadpłatę w wysokości 350 zł, w dacie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżonym postanowieniem, opartym na przepisie art. 134 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność odwołania przez skarżącego od decyzji Burmistrza Prudnika z dnia 7 stycznia 2014 r. Wskazując na przepis art. art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 2 pkt 11 przywołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - zwanej dalej ustawą, Kolegium uznało, że stroną postępowania o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona w rozumieniu ustawy, a zatem skarżącemu, jako dłużnikowi alimentacyjnemu w tym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony z art. 28 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy, organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu oraz organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o wysokości zobowiązań dłużnika alimentacyjnego wobec Skarbu Państwa, a zatem nie przesyła się decyzji. Skoro dłużnik otrzymuje jedynie "informację", oznacza to, że nie jest on stroną postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organu. Ponieważ spór dotyczy przymiotu strony w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, stąd w pierwszej kolejności należy odnotować, iż przepisy omawianej ustawy nie określają, kto jest stroną tego postępowania. Ocena legitymacji procesowej strony w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego winna być dokonana w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. bowiem ustawa (...) nie określa, kto jest stroną tego postępowania. Tylko w przypadku, gdy przepisy ustawy szczególnej wymieniają osoby (podmioty), które są stronami określonego postępowania administracyjnego, organ jest związany tymi przepisami. Zgodnie z definicją legalną z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX nr 80699, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385). Zgodzić zatem należy się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprawdzie postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wtórny względem obowiązku alimentacyjnego, ale nie zmienia to faktu, że wydanie decyzji we wskazanym postępowaniu powoduje powstanie w ramach nowego stosunku prawnego obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z ustawowymi odsetkami, o czym stanowi art. 27 ust. 1 ustawy (por. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 17 lipca 2007 r., II SA/Ol 53/07, LEX nr 958814; w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2014 r., II SA/Rz 92/14, LEX nr 1458138; w Krakowie III SA/Kr 170/14 z dnia 4 czerwca 2014 r., LEX nr 1479621). Zauważyć też przyjdzie, że również w doktrynie podkreśla się, iż system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). W świetle powyższego przyjąć należało, iż nieprawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jakoby przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego i tym samym stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego z powodu braku przymiotu strony w prowadzonym przez organy postępowaniu. Ponadto dostrzec trzeba, że czym innym jest obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, co oznacza, że wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i już na tym etapie jest stroną tego postępowania i może korzystać z środków prawnych przysługujących stronie. Również dostrzec przyjdzie, że redakcja przepisu art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy, nie przesądza o pozbawieniu dłużnika alimentacyjnego statusu strony postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Norma ta - nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego - winna być realizowana na zasadach ogólnych, przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 25 i art. 20 ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 K.p.a.). Skoro w postępowaniu o przyznanie świadczenia alimentacyjnego dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony, brak było podstaw w niniejszej sprawie, aby uznać, że odwołanie skarżącego (dłużnika alimentacyjnego) od decyzji wniosła osoba niebędąca stroną i z tego powodu wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych (art. 134 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający, kierując się normą zawartą w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku i w rezultacie przeprowadzi postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Prudnika z dnia 7 stycznia 2014 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na zasadzie art. 152 P.p.s.a