II SA/Op 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na zaświadczenie dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz J. N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2012 r. J. N., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego M. O., zwrócił się do Wójta Gminy Pakosławice o wydanie zaświadczenia co do tego, że J. N. w okresie od 1 października 1982 r. do 31 grudnia 1985 r. prowadził gospodarstwo rolne w miejscowości [...], gmina [...], w związku z czym podlegał w tym okresie ubezpieczeniu społecznemu rolników i jednocześnie był zwolniony od obowiązku opłacania składek, jako tzw. młody rolnik. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], nazwanym "zaświadczeniem" Wójt Gminy Pakosławice, działając na podstawie art. 217 § 2 i art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., poinformował wnioskodawcę, że z karty gospodarstwa J. i M. N. oraz aktu notarialnego z dnia 29 września 1982 r., Rep. A [...], wynika, iż od 29 września 1982 r. J. N. był właścicielem 0,3500 ha gruntu rolnego. Ponadto faktem powszechnie znanym jest, że J. N. prowadził działalność rolniczą w postaci uprawy pomidorów w szklarniach. Jednocześnie organ stwierdził, że nie posiada dowodów, w jakich latach ww. działalność była prowadzona. Dalej organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm.) od 1 stycznia 1983 r. prowadzenie działów specjalnych na obszarze do 0,5000 ha traktowano jako prowadzenie działalności rolniczej. Natomiast do 31 grudnia 1982 r. nawet gdyby wnioskodawca prowadził dział specjalny, to z uwagi na treść art. 75 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140) nie mógłby zostać uznany za rolnika. W zażaleniu na "postanowienie" z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], J. N., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, wywodził, że mimo nazwania dokumentu przez Wójta Gminy Pakosławice "zaświadczaniem" w istocie organ ten wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, a zgodnie z art. 219 K.p.a. na takie postanowienie przysługuje zażalenie. Ponadto podniósł, że Wójt zaprezentował stanowisko odwrotne od przedstawionego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Zdaniem pełnomocnika, opartym na przytoczonych przepisach ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin oraz przepisach wykonawczych, J. N. podlegał w okresie od rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej, tj. od 1 października 1982 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników i korzystał z ustawowego zwolnienia w opłacaniu składek. Postanowieniem z dnia 31 maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez J. N. zażalenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy i odwołało się do treści art. 134 K.p.a. wywodząc, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające m.in. na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne. Organ podniósł, że niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji. Dalej Kolegium omówiło instytucję zaświadczenia o jakim mowa w dziale VII K.p.a. i stwierdziło, że przepisy tego działu nie przewidują możliwości wzruszenia zaświadczenia poprzez wniesienie zażalenia, czy za pomocą nadzwyczajnych środków prawnych. Wobec tego właściwym sposobem wyeliminowania zaświadczenia, w tym wadliwego, jest wydanie nowego zaświadczenia o prawidłowej treści. Reasumując Kolegium stwierdziło, że skoro ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia aktu wiedzy organu, jakim jest zaświadczenie, wniesienie przez pełnomocnika strony zażalenia na zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy Pakosławice należało ocenić jako niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł J. N., reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy zażalenia do merytorycznego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 219 K.p.a. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana przez wnioskodawcę nie stanowi w istocie postanowienia. Podniósł również zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. przez ich zastosowanie w sprawie, mimo że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W motywach skargi skarżący podniósł, że Kolegium powinno było rozstrzygnąć sprawę merytorycznie poprzez oddalenie zażalenia, skoro odniosło się do niego merytorycznie. Podtrzymał również stanowisko co do tego, że Wójt wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści a nie zaświadczenie. W tym zakresie argumentował, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że dla prawidłowej kwalifikacji dokumentu decydujące znaczenie ma jego treść, oraz to, czy zawiera on niezbędne elementy postanowienia. Skarżone zaświadczenie posiada te elementy, a jego treść jest dokładnie odwrotna od wnioskowanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości stanowisko oraz argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że podjęty akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez J. N. zażalenia na zaświadczenie Wójta Gminy Pakosławice z dnia 21 lutego 2012 r. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII K.p.a. Stosownie do treści art. 217 K.p.a., zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji publicznej na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie służy zatem potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda wnioskodawca, 2) przez odmowę wydania zaświadczenia z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w jego uzyskaniu, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Dwie ostatnie czynności organu, kończące postępowanie w sposób negatywny, przybierają formę postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10, s. 58). Podkreślić również trzeba, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 971/10, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Wójt Gminy Pakosławice w odpowiedzi na wniosek skarżącego stwierdził, iż nie posiada dowodów potwierdzających prowadzenie przez J. N. działalności rolniczej. Dokonując analizy treści pisma organu z dnia 21 lutego 2012 r., Sąd uznał, że pomimo nazwania go "zaświadczeniem", w istocie organ ten wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści, na które - stosownie do art. 219 K.p.a. - przysługuje zażalenie. Kontynuując dalsze rozważania zauważenia wymaga, że w dziale VII K.p.a. nie ma wprawdzie odesłania do pozostałych przepisów kodeksowych w kwestiach nieuregulowanych, ale z zasad wykładni systematycznej można wyprowadzić wniosek, iż postanowienie określone w art. 219 K.p.a. powinno zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 K.p.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 698). Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, w postanowieniu zamieszcza się: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 K.p.a.). Od razu też odnotować przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, wedle którego brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. O uznaniu pisma za postanowienie przesądza bowiem jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum elementów (wyżej wymienionych) niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji). W rozpoznawanej sprawie pismo organu z dnia 21 lutego 2012 r. zawiera elementy pozwalające na uznanie go za spełniające podstawowe wymogi postanowienia. Ponadto z pisma tego jednoznacznie wynika, że organ odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o treści przez niego żądanej. Dostrzec także należy, że J. N. w sposób precyzyjny określił, jakiej treści zaświadczenia się domaga. Natomiast, jak wynika z ocenianego pisma Wójta Gminy Pakosławice, wydanie żądanego zaświadczenia było niemożliwe z uwagi na brak dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że takie rozstrzygnięcie organu stanowi w istocie odmowę wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez osobę ubiegającą się o nie i winno zostać podjęte zgodnie z art. 219 K.p.a. w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W konsekwencji Sąd uznał, że brak było podstaw do wydania przez Kolegium postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, u podstaw którego legło wadliwe przekonanie, że pismo organu stanowi zaświadczenie. Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podjęło kontrolowane postanowienie z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. W tym miejscu odnotować przyjdzie - co zauważono też w skardze - że w rozważanej kwestii procesowej stanowisko podobne do przedstawionego powyżej prezentują również inne sądy administracyjne, które dodatkowo trafnie wskazują na brak podstaw do przyjęcia, by w sprawach o wydanie zaświadczenia chodziło o uzyskanie "negatywnego" zaświadczenia oraz podkreślają potrzebę zapewnienia kontroli działań administracji, zwłaszcza gdy polegają one na odmownym załatwieniu wniosków zmierzających - w dalszej kolejności - do realizacji niektórych uprawnień wnioskodawców (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1853/07 i powołane w nim orzeczenia, Lex nr 466157). Końcowo, zaznaczyć jeszcze trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd swoją kontrolą objął jedynie zaskarżone postanowienie, natomiast nie dokonywał oceny merytorycznej w zakresie samej zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Dokonanie takiej oceny przez Sąd będzie możliwe dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, jeśli oczywiście dojdzie do zaskarżenia kolejnego orzeczenia organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze fakt, że stwierdzone powyżej naruszenia prawa niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów procesowych, a w konsekwencji do rozpoznania zażalenia, o ile zostało wniesione w ustawowym terminie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach niniejszego postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 240 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.