II SA/Op 531/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Ł. D., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 maja 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...], o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy kat. B, BE, C, CE. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: Do Starostwa Powiatu Brzeskiego wpłynęło w dniu 7 stycznia 2016 r. pismo Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt [...]. Do przedmiotowego pisma załączono pismo sędziego tego Sądu z dnia 28 grudnia 2015 r., w którym zwrócono się z prośbą o ponowne rozważenie potrzeby wydania - w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - decyzji o skierowaniu Ł. D. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dołączono również kopie następujących dokumentów: wyników badań z dnia 15 października 2013 r. i z dnia 12 sierpnia 2014 r.; opinii specjalistycznej lekarza konsultanta ZUS - specjalisty okulisty z dnia 13 sierpnia 2014 r.; orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 9 września 2014 r. o stwierdzeniu całkowitej niezdolności do pracy w związku ze stanem narządu wzroku do dnia 30 września 2015 r.; orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 21 kwietnia 2015 r. o zaliczeniu wnioskodawcy do znacznego stopnia niepełnosprawności, którego przyczyną jest choroba narządu wzroku (04-0) - do dnia 30 kwietnia 2017 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa - działający z upoważnienia Starosty Brzeskiego (zwany dalej: organ I instancji), pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. zawiadomił Ł. D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na badania lekarskie celem określenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii: B, BE, C, CE. Jednocześnie w tym zawiadomieniu poinformowano ww., że może zapoznać się z dokumentacją i złożyć wyjaśnienia w ciągu 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Następnie, Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa - z upoważnienia Starosty Brzeskiego, decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, skierował na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami Ł. D., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, BE, C, CE. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż po dokonaniu weryfikacji załączników do pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 grudnia 2015 r. stwierdził, że Ł. D. ma ograniczenie pola widzenia w oku prawym i lewym do ok. [...] stopni, co zostało potwierdzone przez Specjalistę Okulistyki w wyniku badań z dnia 12 sierpnia 2014 r. i Specjalistę Okulistę w Opinii Specjalistycznej Lekarza Konsultanta z dnia 13 sierpnia 2014 r. Z kolei, powołując się na załącznik 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949, z późn. zm.), podał, że akt ten określa jakie pole widzenia powinny mieć osoby ubiegające się o wydanie lub posiadające prawo jazdy kategorii AM, Al, A2, A, B1, B, B+E lub T. Organ wyjaśnił, że obuoczne pole widzenia powinno wynosić co najmniej 120 stopni, a jego zakres powinien wynosić co najmniej 50 stopni na lewo i na prawo oraz 20 stopni w górę i w dół (...). Osoby ubiegające się o wydanie lub posiadające: prawo jazdy kategorii Cl, C1+E, C, C+E, D1, Dl+E, D, D+E lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, podlegające badaniom na podstawie art. 39j ust. 1 albo art. 39m ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - obuoczne pole widzenia powinno wynosić co najmniej 160 stopni, a jego zakres powinien wynosić co najmniej 70 stopni na lewo i na prawo oraz 30 stopni w górę i w dół (...). Organ dodał również, iż z przedłożonego przez Sąd Rejonowy w [...] pisma wynika, że Ł. D. oświadczył przed Sądem, że: "Prawo jazdy na tę chwilę obecną posiadam, nie korzystam w ogóle z niego, bo nie mogę, mam zakaz u lekarza, nie mogę jeździć." W świetle powyższego organ uznał za zasadne wydanie niniejszej decyzji o skierowaniu ww. na badania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. D., zarzucając organowi naruszenie prawa poprzez m.in. złamanie przez sędziego ustawy o ochronie danych osobowych, przekazanie dokumentacji medycznej zawierającej informacje wrażliwe dla odwołującego się, a także wykorzystanie tej dokumentacji "uzyskanej w drodze przestępstwa przez Starostwo Powiatowe" do wydania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do naruszenia jej dóbr osobistych. Ponadto wezwał organ odwoławczy do zawiadomienia organów ścigania o popełnionym przestępstwie w postaci przekazania dokumentacji medycznej przez sędziego do Starostwa, a także wykorzystanie tej dokumentacji do wydania decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 25 maja 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania w tej sprawie, przytaczając treść przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 75 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2 ustawy. Kolegium jednocześnie akcentowało, iż przesłanką do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie są "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierującego. Z kolei warunkiem przesądzającym o zastosowaniu trybu w zakresie skierowania jest uzyskanie przez organ wiarygodnych informacji, dotyczących stanu zdrowia osoby, która ma być poddana badaniu. W tej sprawie natomiast podstawą wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez Ł. D. było pismo Sądu Rejonowego w [...] wraz przedłożoną dokumentacją. Zdaniem Kolegium, całokształt materiału dowodowego potwierdza u Ł. D. uzasadnione i poważne zastrzeżenia co jego do stanu zdrowia. Powyższe powoduje, wedle § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r., konieczność dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nawiązując do argumentów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia. Dodało, iż nie mogło również uwzględnić zarzutu odwołania o braku uprawnienia organu do uzyskania danych o stanie jego zdrowia i w tej materii wskazało na przepisy art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135, z późn. zm.). Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że to, czy i w jakim stopniu stwierdzone u odwołującego objawy chorobowe wskazujące na pogorszenie narządu wzroku, mogą wpływać na jego zdolność do kierowania pojazdami, będzie dopiero przedmiotem badania przez uprawnionego lekarza. Skierowanie bowiem na badanie lekarskie może nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało uprawnionym w tym zakresie lekarzom. W skardze Ł. D. powtórzył zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając powyższej decyzji naruszenie prawa, bowiem "nie było żadnych przesłanek wskazujących konieczność skierowania na badania." Ponadto sędzia nie miał prawa wysyłać do Wydziału Komunikacji wiadomości wrażliwych. Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu - postanowieniem referendarza WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 531/16 - podtrzymał skargę złożoną przez skarżącego i wniósł o uchylenie obu decyzji organów orzekających w tej sprawie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Zdaniem pełnomocnika, w niniejszej sprawie brak jest wspomnianych "uzasadnionych" i "poważnych" zastrzeżeń co do stanu zdrowia Ł. D., a zatem skarżone decyzje podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej w dniu 13 kwietnia 2017 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumentację zawartą w ww. piśmie procesowym. Podkreślił, że żadna z jednostek badających, w tym ZUS, nie zdecydowała się na zawiadomienie Starostwa o stanie zdrowia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć na wstępie przyjdzie, że zaskarżoną decyzją SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy kat. B, BE, C, CE. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia oba organy orzekające wskazały na przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Z regulacji art. 75 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wynika, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, według którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeśli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Przytoczone unormowania prawne w cyt. przepisach posługują się pojęciami niedookreślonymi nie wskazując precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne", a zatem okoliczności ustalone przez organ powinny wskazywać je jako uprawdopodobniające, że z uwagi na stan zdrowia w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu i powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Jednakże ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało uprawnionym w tym zakresie lekarzom, którzy na podstawie badania lekarskiego wydają odpowiednie przewidziane prawem orzeczenie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 stycznia 2016 r., II SA/Go 854/15, LEX nr 1987525). Odnotować też trzeba, iż sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" zawarte w art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy należy interpretować zgodnie z celem tej ustawy, którym bezsprzecznie jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oczywistym jest bowiem to, że kondycja zdrowotna narządu wzroku (obu oczu) kierowcy jest ważnym czynnikiem warunkującym to bezpieczeństwo. Dla zachowania bezpieczeństwa niezbędne jest więc czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w czasie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień. Stąd też i ingerencja organów administracji w postaci skierowania na sprawdzenie stanu zdrowia (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 584/13, LEX nr 2006659 oraz z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 605/14, LEX nr 1999926). Dostrzec przyjdzie, że opisane wyżej uprawnienie starosty wynikało także z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133), w którym wskazano, iż może on również skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących spowodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z uwagi na zarzuty skargi zaakcentować należy, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych wątpliwości. W wyniku przeprowadzonego badania może się jednak okazać, że mimo stwierdzenia u skarżącego dysfunkcji narządu wzroku jest on w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 12 stycznia 2016 r., w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie Ł. D., w związku z uzyskaniem przez organ w dniu 7 stycznia 2016 r. - przy piśmie Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt [...] - informacji od sędziego Sądu Rejonowego zawartej w piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r. wraz z załącznikami, tj. kopią wyników badań, opinii specjalistycznej i orzeczeń. Organ wskazał, iż z treści ww. pisma sędziego wynika, że skarżący złożył przed Sądem oświadczenie, iż cyt.: "Prawo jazdy na chwilę obecną posiada, nie korzysta w ogóle z niego, bo nie może, ma zakaz u lekarza i nie może jeździć." Ponadto, w przesłanej organowi dokumentacji medycznej znajdują się wyniki badań oka prawego i lewego z dnia 12 sierpnia 2014 r., w którym zawarto opis pola widzenia, a także ilustracje graficzne obrazujące prawie całkowite ograniczenia pola widzenia u skarżącego. Z kolei, orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 21 kwietnia 2015 r., zaliczono skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, którego przyczyną jest choroba narządu wzroku - do dnia 30 kwietnia 2017 r. Organ przywołał także postanowienia z załącznika nr 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, które określają jakie pole widzenia powinny mieć osoby ubiegające się o wydanie lub posiadające prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T. W świetle powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, zasadnie organy przyjęły, że powzięte informacje od sądu pracy i ubezpieczeń społecznych stanowiły wiarygodną i wystarczającą podstawę do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie skarżącego w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy kat. B, BE, C, CE. Organ miał bowiem na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym treść przekazanych mu informacji, a także ocenił wiarygodność źródła zawartych danych. Spełniona więc została w niniejszej sprawie przesłanka z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. W tym przypadku organ samodzielnie nie ustala, czy informacje te stanowią przesłankę do orzekania o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Okoliczności związane ze stanem zdrowia będą natomiast przedmiotem wyjaśnień podczas stosownych badań lekarskich. Stan zdrowia kierującego pojazdem nie jest bowiem bez znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z tych uprawnień korzystają. Decyzja starosty podjęta na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie ogranicza w żadnym zakresie praw skarżącego i nie powoduje ich utraty, gdyż w żaden sposób nie przesądza jeszcze kwestii zdolności osoby kierowanej do kierowania pojazdami mechanicznymi. Z powyższych względów zarzut skargi niewłaściwego zastosowania ww. przepisów ustawy uznać należy za całkowicie bezzasadny. Podobnie, Sąd uznał za bezpodstawny zarzut skargi w kwestii legitymacji podmiotu, od którego pochodzi informacja o wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, bowiem nie pochodzi ona - jak akcentował pełnomocnik skarżącego - od żadnej z jednostek badających, w tym ZUS. Ponadto Sąd zauważa, że w przepisach prawa nie został sformułowany żaden katalog podmiotów, uprawnionych do zgłaszania takich wątpliwości i każde zgłoszenie powinno być analizowane przez uprawnione organy. Nie jest jest również wymagane, aby zgłoszenia dokonała jednostka badająca stan zdrowia danej osoby, lekarz z odpowiednią specjalizacją, czy też ZUS. Także organy administracji nie posiadają wymaganych uprawnień, aby dokonywać oceny stanu zdrowia. Reasumując, raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Decyzja ta ma charakter prewencyjny - zabezpieczający, a ponadto służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych zastrzeżeń. W wyniku przeprowadzonego badania może się więc okazać, że zastrzeżenia te nie zostaną potwierdzone, a zatem nie istnieją żadne przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów. Pamiętać przy tym należy, że potrzebę ochrony bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego należy w sytuacji zaistnienia uzasadnionych wątpliwości przedłożyć nad interes jednostki. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji ----------------------- 1