II SA/Op 534/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę. M. N. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium lub organ) z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z 31 maja 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 9 lipca 2014 r., nr [...], ustalającej na rzecz A sp. z o. o. z siedzibą w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w [...], na działkach nr a, nr b, nr c, nr d i nr e k.m. [...] oraz nr f k.m. [...]. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Spółka A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub inwestor) zwróciła się wnioskiem z dnia 14 maja 2014 r. do Burmistrza [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], w [...], na działkach: nr a, nr b, nr c, nr d i nr e z k.m. [...] oraz nr f z k.m. [...]. We wniosku wskazała, że stacja będzie się składała z: wieży stalowej kratowej o wysokości h = 55,5 m, na której będzie zamontowanych 9 anten sektorowych (4 anteny typu K 742 351, 2 - typu K 742 215, 2 - typu K 800 10 456 i 1 - typu K 800 10 305) i 2 anten radioliniowych o Ø 0,6 m; 3 szaf telekomunikacyjnych typu APM, posadowionych u podnóża wieży; ogrodzenia przymocowanego do krawężników wieży; wewnętrznej linii zasilającej oraz indywidualnego zjazdu z drogi publicznej. Na załączniku graficznym do wniosku zaznaczyła usytuowanie wieży (działki nr a i nr b), trasę zasilającej linii kablowej (działki nr b i nr c), usytuowanie zjazdu (działki nr a i nr d) oraz obszar oddziaływania inwestycji. Do wniosku dołączono ponadto analizę rozkładu pól elektromagnetycznych stacji, przedstawiającą parametry techniczne poszczególnych anten, maksymalne zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż 0,1 W/m², równoważne moce promieniowane izotropowo (EIRP) - sumaryczną i dla każdej z anten, oraz maksymalne wartości pochylenia wiązki promieniowania (tilt), a także dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia", wskazujący, że planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Burmistrz [...], w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Spółki, decyzją z 9 lipca 2014 r., nr [...], ustalił lokalizację dla planowanej inwestycji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 54 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). M. N. w dniu 13 maja 2015 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza [...]. Wnioskodawca zarzucił, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ nie uznano go za stronę postępowania oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, albowiem wydanie decyzji nie zostało poprzedzone oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. We wniosku, po przywołaniu pojęcia strony uregulowanego w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skarżący wskazał, że jest właścicielem zabudowań położonych w odległości ok. 200 m od inwestycji. Stwierdził, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają interes prawny i są stronami w postępowaniu w sprawie "warunków zabudowy i pozwolenia na budowę". Podkreślił, że w odległości ok. 150 m od planowanej wieży istnieje już stacja bazowa telefonii komórkowej [...], zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z 22 października 2009 r., poprzedzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 7 października 2008 r., nr [...], która została rozbudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 22 października 2013 r. Dodał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy zaliczać "inwestycje nieosiągające wskazanych w rozporządzeniu progów, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną ww. progi". W uzupełnieniu wniosku pismem z 30 października 2015 r. M. N. przedłożył m.in. odpis zwykły (wydruk) księgi wieczystej nr [...], potwierdzający, że jest on właścicielem działki nr g, obręb [...]. Jednocześnie oświadczył, iż domaga się zarówno stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, jak i wznowienia postępowania w sprawie. Odpowiadając na wezwanie Kolegium do wykazania interesu prawnego M. N. w piśmie z 4 stycznia 2016 r. wyraził przekonanie, że inwestycja spowoduje zwiększenie zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych na otoczenie, w tym na jego nieruchomość, oraz "wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania tego terenu, a tym samym spowoduje nadmierne ograniczenie praw do tej nieruchomości", w związku ze znacznym wzrostem promieniowania elektromagnetycznego (PEM) w miejscach dostępnych dla ludzi. Wnioskodawca powołał się na wyniki kontroli Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczące pomiarów oddziaływania istniejącej stacji na działkę nr g. Dodał, że trudno jest określić szkodliwość oddziaływana inwestycji, gdyż nie zażądano od inwestora odniesienia się do możliwości kumulacji oddziaływań PEM między antenami sektorowymi a radioliniowymi, ani informacji, czy w pobliżu nie ma innych stacji bazowych, celem wykluczenia zjawiska superpozycji, polegającego na sumowaniu pól elektromagnetycznych, co pozwoliłoby organowi na kwalifikację przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369] - dalej K.p.a.), odmówiło M. N. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 9 lipca 2014 r. nr [...], ustalającej lokalizację dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]. W uzasadnieniu, odnosząc się do wniosku, który zainicjował postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją, Kolegium podało, że sporny obiekt ma być usytuowany w odległości ok. 200 m od działki nr g, którą od miejsca lokalizacji wieży oddzielają działki nr b, nr c i nr h (droga). Powołując się na analizę przewidywanego rozkładu występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach dostępnych dla ludności wyjaśniło, iż maksymalny zasięg sumarycznego obszaru pól, przy pochyleniu osi wiązek głównych - 10°, dla 3 anten sektorowych o azymucie 220° oraz 2 anten radioliniowych o azymutach 179° i 202°, wynosi 69,6 m na wysokości 40,9 m. Przy czym anteny te, jako jedyne, skierowane są w stronę działki nr g i to nie na wprost, ale ze znacznym odchyleniem od niej, w kierunku wschodnim. Odnotowało, że na działce nr c w [...] usytuowana jest zbudowana wiele lat temu wieża antenowa, na której umieszczono stację bazową telefonii komórkowej [...] nr [...] i stację sieci [...] nr [...] i znajduje się w połowie odległości między nowoprojektowaną stacją sieci [...] a działką nr g (ok. 100 m w każdą stronę). W ocenie Kolegium, przy takiej lokalizacji wież obszary pól elektromagnetycznych (obszary oddziaływania) ustalone dla każdej z ww. stacji bazowych mogą pokrywać się ze sobą jedynie na terenie zawartym między tymi wieżami, zaś w przypadku terenu między istniejącą wieżą na działce nr c a działką nr g zjawisko takie nie występuje. W konkluzji Kolegium uznało, że działka wnioskodawcy nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej. Pismem z 22 grudnia 2016 r. M. N. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z 31 maja 2016 r., nr [...], a ponadto o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 9 lipca 2014 r., nr [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3, art. 28, art. 61 i art. 61a K.p.a. Wskazał, że organ powinien uzyskać od inwestora, lub we własnym zakresie, opinię eksperta w zakresie fizyki, który oceni, jakie wystąpi ryzyko pojawienia się zjawiska superpozycji fal elektromagnetycznych pomiędzy planowaną budową stacji bazowej telekomunikacyjnej przez Spółkę a istniejącą stacją bazową telekomunikacyjną nr [...]; na jakim obszarze wystąpi kumulacja fal i jakie mogą być tego konsekwencje dla środowiska. Wnioskodawca zarzucił, że Kolegium przekroczyło swoje uprawnienia, albowiem a priori uznało, że na terenie działki nr g takie zjawisko nie wystąpi, podczas gdy nie posiada w tym zakresie wiedzy specjalnej. Stwierdził, że odmowa uznania go za stronę doprowadzi do realizacji inwestycji, która nie została rzetelnie przebadana pod względem jej szkodliwości dla środowiska i ludzi, gdyż bez badań eksperckich nie można wykluczyć, że działka nr g znajduje się w polu oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym ustalić, czy posiada interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z 31 maja 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania, przytoczyło treść art. 156 § 1, art. 157 § 1 K.p.a., omówiło instytucję stwierdzenia nieważności decyzji i podzieliło w pełni ustalenia faktyczne i prawne przedstawione w własnym zaskarżonym postanowieniu. We wniesionej skardze M. N. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.: - 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że działka skarżącego nie jest położona w obszarze oddziaływania stacji bazowej sieci [...], w rezultacie czego nie przysługuje skarżącemu prawo bycia stroną w sprawie; - 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na nieodniesienie się merytorycznie do treści wniosku z dnia 22 grudnia 2016 r., przy jednoczesnym nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania w zakresie wydania zaskarżonego postanowienia, które trwało 9 miesięcy. Nadto zawarcie w postanowieniu zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia; - 28, 61, 61a K.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony w sprawie, w sytuacji gdy szczegółowo i rzeczowo wykazał swój interes prawny i faktyczny w występowaniu w charakterze strony, gdyż działka nr g, będąca jego własnością, znajduje się w pobliżu planowanej inwestycji oraz istniejącej już inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii nr [...], mogących wywołać zjawisko superpozycji fal elektromagnetycznych, które będzie oddziaływać na działkę należącą do wnioskodawcy, a przy tym na działce skarżącego zlokalizowane są strefy o gęstości mocy PEM wyższego od dopuszczalnego, tj. większego lub równego wartości 0,1 W/m², zaś zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym właściciele takich działek są stronami postępowania administracyjnego; - 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegającym na nieuzyskaniu w niniejszej sprawie eksperckiej opinii dotyczącej kumulacji fal elektromagnetycznych wytwarzanych przez planowaną stację bazową telefonii komórkowej A oraz istniejącą już stację bazową telefonii nr [...], a także możliwości wystąpienia zjawiska superpozycji fal elektromagnetycznych i ich wpływu na środowisko, w tym działkę należącą do wnioskodawcy nr g. Organ administracji publicznej, nie posiadając w tym zakresie wiedzy specjalnej, bez poparcia tego rzetelnymi badaniami, stwierdził, iż na terenie działki g "zjawisko takie nie występuje". Ponadto organ nie udowodnił, że pola elektromagnetyczne emitowane przez stację oraz drugą sąsiednią stację, nie wejdą w zjawisko superpozycji, pomimo że konieczność ich uwzględnienia potwierdził oficjalnie Minister Środowiska oraz liczne orzecznictwo NSA. Skarżący zarzucił też naruszenie: - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich pominięcie w sytuacji, w której analiza obszaru oddziaływania obiektu winna zostać dokonana w odległości do 200 m; - art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co do sposobu sporządzenia postanowienia w sposób niepozwalający na podjęcie z nią polemiki, z uwagi na brak uwzględnienia zjawiska odbić (kumulacji wtórnej) oraz innych źródeł promieniowania elektromagnetycznego, znajdujących się w sąsiedztwie (linia wysokiego napięcia, inne stacje bazowe). W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślił, że jest właścicielem działki znajdującej się w odległości zaledwie 200 m od miejsca planowanej inwestycji, zaznaczając, że jej charakter, wiążący się z bardzo dużą emisją fal elektromagnetycznych, powoduje, iż należało objąć jej zasięgiem nie tylko sąsiednie działki, ale również położone w niebezpośrednim sąsiedztwie. Wobec tego charakter sprawy wymagał od organów administracji większego zaangażowania w proces "wydawania pozwolenia" na tego typu inwestycję, z uwagi na usytuowanie w niedalekiej odległości kolejnej stacji bazowej telekomunikacyjnej. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej powinni uczestniczyć właściciele działek zlokalizowanych w strefie o gęstości mocy PEM wyższego od dopuszczalnego, czyli większego lub równego wartości 0,1 W/m². W świetle tego poglądu, w ocenie skarżącego, obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawo budowlane) i tym samym krąg stron postępowania, nie został prawidłowo ustalony, ponieważ organy ograniczyły się jedynie do oceny ponadnormatywnego promieniowania. Podniósł, że nie uwzględniając oddziaływania tego pola na działki skarżącego ze względu na wysokość tego pola, pomijając i nie badając innych okoliczności mogących wpłynąć na oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działki skarżącego, w tym iż sam fakt, że nad działkami tymi emisja pól elektromagnetycznych występuje, organ nie ocenił faktu negatywnego wpływu na zagospodarowanie tych działek, czyli występującego ograniczenie ze względu na przepisy bezpieczeństwa potencjalnych możliwości dla innych inwestycji. Organy błędnie określiły obszar oddziaływania obiektu, pomijając ten aspekt sprawy. Cytując treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość co najmniej obrony swoich interesów poprzez uczestnictwo w takim postępowaniu i kontrolę czy faktycznie zaistnieje możliwość ograniczenia związanego z zagospodarowaniem i zabudową działki, lub czy jego prawa w tym zakresie zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Nadto organ administracji publicznej przekroczył swoje uprawnienia, albowiem a priori uznał, iż "takie zjawisko superpozycji nie wystąpi na terenie działki nr g", podczas gdy nie posiada w tym temacie wiedzy specjalnej. Przy tym tłumaczenie organu, zawarte w uzasadnieniu postanowienia, narusza przepisy z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia. Organ bez odpowiedniej analizy, jedynie stwierdził, iż działki skarżącego nie są objęte są oddziaływaniem promieniowania ponadnormatywnego, co ustalił "w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym także sporządzone na potrzeby tego postępowania ekspertyzy oddziaływania promieniowania ponadnormatywnego lub głównie na podstawie innej dokumentacji technicznej przedstawianej przez samego inwestora". Zdaniem skarżącego, Kolegium dopuściło się też szeregu naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wydaniem błędnego orzeczenia. W odniesieniu do tego wywiódł, że odmowa przyznania prawa do występowania w sprawie jako strony ogranicza jego prawo do obrony zagwarantowanych konstytucyjnie praw, w tym prawa własności i wolności obywatelskich. Równocześnie, takie działanie organu wprost doprowadzi do dopuszczenia budowy inwestycji, która nie została rzetelnie przebadana pod względem jej szkodliwości na środowisko i ludzi, albowiem to tylko skarżący dąży do tego, aby ta inwestycja była zrealizowana zgodnie z prawem i uwzględniała interesy zarówno zwykłych ludzi mieszkających w jej pobliżu, jak i nie wpływała szkodliwie na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodało, że przepisy Prawa budowlanego, na które powołuje się skarżący, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 września 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z 31 maja 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 9 lipca 2014 r., nr [...], ustalającej na rzecz A sp. z o. o. z siedzibą w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w [...], na działkach nr a, nr b, nr c, nr d i nr e k.m. [...] oraz nr f k.m. [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a., ponieważ przepisy regulujące zasady nadzwyczajnego postępowania na użytek tego postępowania nie ustanawiają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., I OSK 2229/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: CBOSA). Postępowanie nieważnościowe składa się - co do zasady - z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Stąd złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14, CBOSA). Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do ustalenia czy pod względem formalnoprawnym, m.in. podmiotowym, taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. W świetle powyższych konstatacji przyjdzie stwierdzić, że niniejszej sprawie Kolegium, po otrzymaniu wniosku skarżącego, zasadnie dokonało kontroli formalnoprawnej tego wniosku. W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje ocena, czy skarżącemu, czy też nie, przysługuje przymiot strony uprawnionej do domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie Kolegium, skarżący przymiotu takiego nie posiada, w przekonaniu natomiast skarżącego ten przymiot przysługuje mu, gdyż jest narażony na negatywne oddziaływanie spornej inwestycji. W odniesieniu do tego wskazać należy, że stronami postępowania nieważnościowego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, które stosownie do art. 28 K.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego. Na mocy art. 53 ust. 1 u.p.z.p. strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Według przywołanego przepisu strony postępowania zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zaś jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z akt sprawy wynika, że Spółka z o.o. A z siedzibą w [...] wnioskiem z 14 maja 2014 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], w [...], na wskazanych działkach. Spółka poinformowała, że stacja będzie się składała z: wieży stalowej kratowej o wysokości h = 55,5 m, na której będzie zamontowanych 9 anten V sektorowych (4 anteny typu K 742 351, 2 - typu K 742 215, 2 - tupu K 800 10 456 i 1 - typu K 800 10305) i 2 anten radioliniowych o Ø 0,6 m; 3 szaf telekomunikacyjnych typu APM, posadowionych u podnóża wieży; ogrodzenia przymocowanego do krawężników wieży; wewnętrznej linii zasilającej oraz indywidualnego zjazdu z drogi publicznej. Na załączniku graficznym do wniosku Spółka podała lokalizację wieży na granicy działek nr a i nr b, w odległości ok. 200 m od działki nr g (odczyt z mapy), znajdującej się na południe od wieży, trasę zasilającej linii kablowej (dz. nr b i nr c), usytuowanie zjazdu (dz. nr a i nr d) oraz obszar oddziaływania inwestycji, którego południowa granica (w kierunku dz. nr g) obejmuje część działki nr c. Z przedłożonych dokumentów wynika, że działkę nr g od miejsca lokalizacji wieży oddzielają działki nr b, nr c i nr h (droga). Do wniosku dołączono także analizę rozkładu pól elektromagnetycznych przedmiotowej stacji, w której przedstawiono parametry techniczne poszczególnych anten, maksymalne zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż 0,1 W/m², jak też sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowe i dla każdej z anten oraz maksymalne wartości pochylenia wiązki promieniowania (tilt). Oceniając obszar oddziaływania inwestycji organ nadzoru poddał analizie wyniki przewidywanego rozkładu występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach dostępnych dla ludności. Na podstawie rysunków, na których oznaczono krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy granicą występowania obszaru o gęstości mocy w przekraczającej 0,1 W/m², a poziomem terenu i wszelkimi miejscami (np. dachami, budynkami), dostępnymi dla ludności, Kolegium uznało, że maksymalny zasięg sumarycznego obszaru pól, przy pochyleniu osi wiązek głównych - 10°, dla 3 anten sektorowych o azymucie 220° oraz 2 anten radioliniowych o azymutach 179° i 202°, wynosi 69,6 m, na wysokości 40,9 m. Dostrzegło również, że opisane wyżej anteny, jako jedyne, skierowane są w stronę działki nr g i to nie na wprost, ale ze znacznym odchyleniem od niej, w kierunku wschodnim. Nie uszło uwadze organu, że na działce nr c w [...] znajduje się, zrealizowana wiele lat temu, wieża antenowa, na której zlokalizowano stację bazową telefonii komórkowej [...] nr [...] oraz stację sieci [...] nr [...]. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że wieża ta znajduje się w połowie odległości między nowoprojektowaną stacją sieci [...], a działką nr g, około 100 m w każdą stronę. Mając na uwadze te okoliczności, zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że przy takiej lokalizacji wież obszary pól elektromagnetycznych (obszary oddziaływania), ustalone dla każdej z ww. stacji bazowych, mogą pokrywać się ze sobą jedynie na terenie zawartym między obiema wieżami. Stąd teren usytuowany pomiędzy istniejącą wieżą na działce nr c, a działką nr g, nie jest objęty oddziaływaniem pól elektromagnetycznych omówionych stacji bazowych. W świetle powyższych ustaleń nie można podzielić stanowiska skarżącego, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania omawianej stacji bazowej sieci [...], oddalonej o ok. 200 m. Kolegium zasadnie więc przyjęło, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, dlatego niedopuszczalne było wszczęcie, na jego żądanie, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Burmistrza [...] z 9 lipca 2014 r., nr [...]. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru słusznie uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności omówionej decyzji, ustalającej na rzecz A sp. z o. o. z siedzibą w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w [...], na działkach nr a, nr b, nr c, nr d i nr e k.m. [...] oraz nr f k.m. [...]. Brak jest bowiem powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżący mógłby żądać od Kolegium stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, przy czym przepisu takiego nie wskazał również sam wnioskodawca. Ponadto uzasadnienie zawartych w skardze zarzutów zmierza w istocie do zakwestionowania prawidłowości decyzji ustalającej Spółce lokalizację inwestycji celu publicznego, której zasadność wydania nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Organy administracji oceniły jedynie kwestię istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności podważanej decyzji. Negatywna ocena w tym zakresie uniemożliwiała merytoryczne rozpoznanie wniosku. Przyjdzie przypomnieć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowiącym, że, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj.: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną lub zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć należy, że organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a K.p.a. nie może jednak prowadzić do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku. Podzielając stanowisko organów przypomnieć należy, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie, co wynika wprost z art. 157 § 2 K.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. albo - decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, iż wniosek nie pochodzi od strony. Pierwsza z opisanych sytuacji wystąpiła w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a., a nie Prawa budowlanego. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie prawa stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele działek, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (zob. m.in. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, s. 444). Podkreślenia ponownie wymaga również to, że powołany przepis stanowi podstawę ustalania przymiotu strony również w postępowaniu nadzwyczajnym, zakończonym decyzją wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Tym samym brak norm wprowadzających takie ograniczenia przesądza, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren inwestycji. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, przyszłe zagospodarowanie jego działki nie jest zależne od okoliczności związanych z negatywnym oddziaływaniem spornej inwestycji na tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, gdyż taka ingerencja na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji nie została potwierdzona przez Kolegium, zatem ten aspekt sprawy nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, bez wpływu na jego treść pozostawały zarzuty skargi wskazujące, że w postępowaniu z wniosku "o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej powinny uczestniczyć właściciele działek nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości mocy pem wyższego od dopuszczalnego tj. większego lub równego wartości 0,1 W/m2". Przyjdzie bowiem zauważyć, że skarżący kwestionuje decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Wobec tego trzeba przypomnieć, że w decyzji Burmistrz [...] z dnia 9 lipca 2014 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego w ust. 2 pkt 6 w kwestii ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich postanowiono, że realizacja inwestycji nie powinna powodować uciążliwości wynikających z zakłóceń elektrycznych oraz przekroczeń wartości dopuszczalnej promieniowania elektromagnetycznego na powierzchni terenu zgodnie z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do regulacji art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz stanowi przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Ponadto związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 783/05, LEX nr 212239; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/11, LEX nr 1219178). Stąd podnoszona przez skarżącego kwestia w zakresie ponadnormatywnej gęstości mocy pola 0,1 W/m² oddziaływującej negatywnie na jego działkę będzie przedmiotem badania przez organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego, że Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób powierzchowny odniosło się do żądania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ należy zauważyć, że wprawdzie przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie określa przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji (tu: postanowienia) utrzymującej w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, niemniej jednak utrzymanie w mocy tego aktu organu jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Nadto ocena poprawności rozstrzygnięcia określonej w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wymaga, by organ wydający decyzję (postanowienie) o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu stwierdził, że jest on prawidłowy. Tylko w przypadku odmiennej oceny dopuszczalne jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Organ obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonego orzeczenia pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie. Innymi słowy, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza, że organ drugiej instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. Organ odwoławczy ocenia zatem rezultat rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem, jak także - ze względu na kryteria - celowość i słuszność rozstrzygnięcia. Reasumując "utrzymać w mocy" zaskarżone orzeczenie oznacza utrzymać w mocy jego podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. Zgodzić się należy ze skarżącym, ze Kolegium w zaskarżonej decyzji nie uzasadniło swojego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Mając jednakże na uwadze powyższe wywody, jaki i fakt, że skarżący w nie wykazał, iż powyższe naruszenie postępowania mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś organ pierwszoinstancyjny w sposób zgodny z podstawnymi zasadami postępowania uzasadnił swoje stanowisko, trzeba uznać, że powyższy zarzut nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie zasługuje na uwzględnienie też zarzut, naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuzyskanie w sprawie eksperckiej opinii dotyczącej kumulacji fal elektromagnetycznych wytwarzanych przez planowaną stację bazową telefonii komórkowej A oraz istniejącą już stację bazową telefonii nr [...] oraz możliwości wystąpienia zjawiska superpozycji fal elektromagnetycznych i ich wpływu na środowisko, w tym na działkę należącą do wnioskodawcy nr g, gdyż - wbrew ocenie skarżącego - organ administracji publicznej był uprawniony na podstawie przedłożonej dokumentacji do rozstrzygnięcia spornej kwestii. Nadto słusznie wskazuje Kolegium, że przepisy Prawa budowlanego, na które skarżący powołuje się, nie mają zastosowania w kontrolowanej sprawie, ponieważ dotyczą kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy, którą to można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, zgromadzone dowody pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawca nie dysponuje interesem prawnym upoważniającym go do żądania wszczęcia postępowania. Dołączone przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej opracowania "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych" i "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wskazują, że nieruchomość wnioskodawcy (działka nr g) leży poza zasięgiem oddziaływania nowej stacji bazowej, oraz że oddziaływanie to nie będzie kumulować się z oddziaływaniem stacji bazowej usytuowanej na działce nr c. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czego domagał się skarżący. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że organ oceniał jedynie kwestię istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Negatywna ocena w tym zakresie uniemożliwiała merytoryczne rozpoznanie wniosku. Skoro zatem działka M. N. nie jest położona w obszarze oddziaływania stacji bazowej sieci [...], to zasadnie przyjęło Kolegium, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.