II SA/Op 541/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu postanawia odrzucić sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Dobrodzienia z dnia 30 sierpnia 2016 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą [...], na działkach nr a, nr b, nr c i nr d k.m. [...], obręb [...], Gmina [...]. Powyższa decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – zwanej dalej: "K.p.a." i zawierała pouczenie o możliwości wniesienia skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Odpisy decyzji zostały doręczone stronom postępowania administracyjnego, w tym Stowarzyszeniu "A" z siedzibą w [...] koło [...] – w dniu 18 września 2017 r. Powyższe wynika z pocztowego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k-11 akt). Pismem z dnia 2 października 2017 r., nadanym w tym samym dniu przesyłką pocztową, Stowarzyszenie "A" zgłosiło żądanie uzupełnienia treści sentencji zaskarżonej decyzji z dnia 27 lutego 2017 r., w trybie art. 111 § 1 K.p.a., przez wskazanie, że w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od odmowy dla ustalenia omawianych warunków zabudowy terenu, wydanej w dniu 30 sierpnia 2016 r. przez Burmistrza Dobrodzienia jako organu I instancji, odmowa ta – została uchylona w całości. Zdaniem wnioskodawcy, zakres uchylenia decyzji nie został bowiem uwidoczniony w brzmieniu sentencji ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 27 lutego 2017 r. Ponadto, Stowarzyszenie zgłosiło żądanie w trybie art. 113 § 1 K.p.a., dotyczące sprostowania nazwy własnej Gminy [...] (na stronie 8 uzasadnienia omawianej decyzji), gdzie podano błędną nazwę tej Gminy, tj. [...]. Postanowieniem z dnia 31 października 2017 r., nr [...], Kolegium odmówiło uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Jednocześnie w tym samym dniu Kolegium wydało postanowienie nr [...], prostujące oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 lutego 2017 r., polegającą na sprostowaniu nazwy Gmina "[...]" na "[...]". Odpisy obydwu ww. postanowień zostały doręczone Stowarzyszeniu w dniu 23 listopada 2017 r. (por. pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Pismem procesowym z dnia 10 października 2017 r., nazwanym: "skarga", a nadanym przesyłką pocztową w dniu 17 października 2017 r., Stowarzyszenie "A" zwróciło się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2017 r., a także zażądało zasądzenia od SKO w Opolu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Przy piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przekazało tut. Sądowi nadesłany do tamtejszego organu sprzeciw od przedmiotowej decyzji złożony przez Stowarzyszenie "A" a pochodzący z dnia 30 listopada 2017 r. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 8 stycznia 2018 r., działającego na zasadzie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a." oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono z akt niniejszej sprawy, tj. ze sprzeciwu Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2017 r., nr [...], wniesionego pismem z dnia 10 października 2017 r. - sprawę ze sprzeciwu ww. Stowarzyszenia na opisaną decyzję dnia 27 lutego 2017 r., nr [...], wniesionego pismem z dnia 30 listopada 2017 r. i założono osobne akta dla wyłączonej sprawy, które zostały zarejestrowane w Repertorium pod sygnaturą akt II SA/Op 8/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Na mocy wyżej wymienionej ustawy nowelizującej do działu III P.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a – 64e. Zgodnie z regulacją art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Art. 64c § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a. stanowi, że sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, a sprzeciw ten wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu. Jednocześnie termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. Zwrócić należy nadto uwagę na treść art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., w którym ustawodawca wskazał, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, czyli organu odwoławczego, której podstawę prawną stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została wprawdzie w dniu 27 lutego 2017 r., ale jej doręczenie stronie skarżącej nastąpiło w dniu 18 września 2017 r. Z zestawienia powyższych dat wynika, że decyzja została wydana w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej P.p.s.a., a jej doręczenie nastąpiło po ich wejściu w życie. W sprawie mają zatem zastosowanie przepisy P.p.s.a. w znowelizowanej treści, w tym uwzględniające regulacje art. 64a P.p.s.a., gdyż kryterium określającym rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego stanowi czynność "doręczenia" kwestionowanego aktu (decyzji) skarżącemu, rozumiana jako czynność procesowa polegająca na uzewnętrznieniu rozstrzygnięcia dokonanego przez organ (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 800/08 - LEX nr 565691). Z czynnością doręczenia decyzji, a nie jej wydania przepisy prawa, w tym przepisy K.p.a. i P.p.s.a. wiążą określone skutki prawne. Z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Analogicznie, decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, przywołane orzeczenie dostępne na stronie internetowej http//: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia powyższe, a także okoliczność, że pismo Stowarzyszenia "A" kwestionujące przedmiotową decyzję z dnia 27 lutego 2017 r. zostało wniesione do Sądu w dniu 17 października 2017 r. (a zatem w aktualnie obowiązującym stanie prawnym), rodzą konsekwencje prawne w postaci konieczności zakwalifikowania tego pisma jako sprzeciwu od decyzji. Tym samym zastosowanie w sprawie ma art. 64b § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W literaturze wyrażono pogląd, że postanowienia przywołanego przepisu art. 64b § 1 P.p.s.a. - inkorporującego elementy postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi do postępowania ze sprzeciwu - mają na celu odpowiednie stosowanie pozostałych przepisów P.p.s.a. do sprzeciwu, jako nowopowstałego środka prawnego (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Przegląd prawa publicznego 6/2017, s. 86). Zdaniem Sądu, prowadzi to do wniosku, że sprzeciw od decyzji należy uznać za środek zaskarżenia także w kontekście art. 111 § 2 K.p.a. w związku z art. 111 § 1 K.p.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadku natomiast wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 K.p.a.). Wprawdzie w art. 111 § 2 K.p.a. w ramach nowelizacji P.p.s.a. nie dokonano wprost zmian w zakresie wprowadzenia do treści tego przepisu - sprzeciwu od decyzji, a przepis ten wymienia jedynie takie formy prawne jak odwołania, powództwa, czy skargi, to nie może budzić wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było objęcie omawianą regulacją także sprzeciwu od decyzji jako nowego środka zaskarżenia. Odmienna interpretacja tego przepisu polegająca na założeniu, że wniesienie sprzeciwu od decyzji powoduje niemożność zastosowania art. 111 K.p.a. spowodowałaby w istocie niczym nieusprawiedliwione ograniczenie uprawnienia strony do żądania uzupełnienia rozstrzygnięcia organu. Co prawda, celem nowelizacji P.p.s.a. było usprawnienie i uproszczenie procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej (a niewątpliwie postępowanie incydentalne wszczęte w trybie art. 111 K.p.a. wymienione procedury wydłuży), niemniej nie może się to odbywać kosztem uprawnień strony, której taka interpretacja pozbawiałoby korzystania z pozostałych rozwiązań prawnych przewidzianych w K.p.a. Jednocześnie, uznając dopuszczalność stosowania art. 111 K.p.a. przy wnoszeniu sprzeciwu od decyzji, uwzględnić należy jego pełny zakres ze skutkami jakie rodzi, w tym zastosowania się do terminów w nim wskazanych (art. 111 § 2 P.p.s.a.). Odniesienie się do przepisów art. 111 § 1 i 2 K.p.a. posiada istotne znaczenie dla sprawy, albowiem skarżące Stowarzyszenie "A", po otrzymaniu zaskarżonej decyzji Kolegium, zwróciło się z żądaniem do tego organu o uzupełnienie decyzji - co do rozstrzygnięcia. W wyniku tego wniosku, wydane zostało przez Kolegium w dniu 31 października 2017 r. postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia 27 lutego 2017 r. w zakresie rozstrzygnięcia. Konsekwencją prawną powyższego było przedłużenie terminu do złożenia sprzeciwu od zapadłej decyzji - wobec zastosowania normy z art. 111 § 2 K.p.a. – o czas, w którym organ rozpatrywał żądanie o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji i doręczał skarżącemu postanowienie w tym zakresie. W świetle powyższego, skoro postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 listopada 2017 r., to termin do złożenia sprzeciwu od ww. decyzji do sądu administracyjnego rozpoczął bieg właśnie w podanej dacie i upływał w dniu 7 grudnia 2017 r. (czternaście dni po upływie terminu – art. 64c § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie sprzeciw Stowarzyszenia z dnia 10 października 2017 r., został nadany za pośrednictwem poczty już w dniu 17 października 2017 r., tj. po złożeniu wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji (2 października 2017 r.) i przed otrzymaniem postanowienia w zakresie uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji, a więc przedwcześnie. Z podanych względów sprzeciw z dnia 10 października 2017 r. należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który stanowi że skarga podlega odrzuceniu jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do sprzeciwu, bowiem w P.p.s.a. nie przewidziano innego skutku prawnego dla orzeczenia o sprzeciwie od decyzji, wniesionego z uchybieniem terminu lub przedwcześnie (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 551/17, WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 764/17, dostępne orzeczenie dostępne na stronie internetowej http//: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw od decyzji wniesiony w niniejszej sprawie podlega zatem odrzuceniu. W sprawie nie można pominąć również faktu, że organ odwoławczy błędnie pouczył skarżące Stowarzyszenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, zamiast o możliwości wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od doręczenia tej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na tle przedstawionego problemu błędnego pouczania przez organy o środku zaskarżenia od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 października 2017 r. wyraził pogląd, że w przypadku spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania sprzeciwu bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (sygn. akt II OZ 1306/17, orzeczenie dostępne na stronie internetowej http//: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga jednak, że w przedmiotowej sprawie, strona postępowania administracyjnego – Stowarzyszenie "A", skorzystała z prawa wynikającego z art. 111 K.p.a., a więc miała świadomość istnienia takiego uprawnienia i tym samym konieczności "odczekania" z czynnością złożenia sprzeciwu (skargi) do czasu doręczenia jej postanowienia dotyczącego uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji. Okoliczność, że w sprawie strona winna złożyć sprzeciw od decyzji, a nie skargę, w żaden sposób nie zmienia tej konstatacji, bowiem i tak skarżąca złożyła środek zaskarżenia dochowując terminu do złożenia skargi (wynikający z pouczenia zawartego w decyzji), bez zachowania terminu z art. 111 § 2 K.p.a., tj. nie wstrzymując się z nim do czasu otrzymania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Podkreślić jednak należy, że błędne pouczenie organu o terminie i środku zaskarżenia decyzji nie zaszkodziło interesowi skarżącego Stowarzyszenia, gdyż w ustawowym terminie złożyło ono kolejny sprzeciw od przedmiotowej decyzji, tym razem z dnia 30 listopada 2017 r., który został wyłączony z akt niniejszej sprawy i stanowić będzie odrębny przedmiot postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Op 8/18. Uwzględniając przywołane okoliczności oraz stan prawny, Sąd uznał, że sprzeciw z dnia 10 października 2017 r. podlega odrzuceniu. O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a., art. 64c § 1 i art. 111 § 2 K.p.a. P.p.s.a.