II SA/Op 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi V. T. i R. T. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], w części ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w N., oznaczonej nr ewidencyjnym A, przez udzielenie zezwolenia na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości w celu wybudowania sieci gazowej średniego ciśnienia PEHD DN 200, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], w części zobowiązującej B Sp. z o.o. w Z. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz V. T. i R. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...]i, działając na podstawie art. 124 ust. 1, 4, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w N., stanowiącej działkę oznaczoną nr ewidencyjnym A, k. m. [...] o powierzchni 0,0848 ha, przez udzielenie zezwolenia C Sp. z o.o. Oddział D w O. (obecnie: B Sp. z o.o. w Z.) na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości w celu wybudowania na powierzchni 0,0021 ha tej nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia PEHD DN 200. W punkcie drugim rozstrzygnięcia Starosta zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczął na wniosek C Sp. z o.o. Oddział D w O. z dnia 25 marca 2008r., do którego zostały dołączone dokumenty wskazujące, iż V. i R. T. - współwłaściciele działki nr A - wyrażają zgodę na użyczenie swojej nieruchomości za kwotę 50.000 zł, tj. kwotę przewyższającą wartość działki określoną na 16.960 zł przez rzeczoznawcę majątkowego. W związku z tym wnioskodawca nie zaakceptował oferty współwłaścicieli działki. Dalej organ I instancji wywodził, iż przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza ograniczenie - w drodze decyzji - sposobu korzystania z nieruchomości m.in. w przypadku prowadzenia przez teren nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów oraz innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustawodawca jednocześnie zastrzegł, że ograniczenie powinno być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Wedle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. na terenie planowanej inwestycji dopuszcza się m.in. prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, dlatego też Starosta był uprawniony do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości i zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji. Starosta pouczył strony w decyzji, że stosownie do treści art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są one zobowiązane do udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia konserwacji lub usunięcia awarii. Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji V. i R. T. zarzucili, że jest ona bezprawna. Podnieśli, iż trasa sieci gazowej powinna przebiegać w innym miejscu, przykładowo drogą wojewódzką, tak, by uszanować prywatną własność i nie zmniejszać jej wartości. Tymczasem zdecydowano się na budowę przedmiotowej sieci najkrótszą drogą, zaoszczędzając inwestorowi wydatków. Przepisy prawa mówią wyraźnie o obowiązku przeprowadzenia negocjacji przed wydaniem decyzji, które mają doprowadzić do zawarcia umowy, zadowalającej obie jej strony. W przypadku skarżących nie było żadnych negocjacji, gdyż inwestor nie przedstawił im swojej oferty i nie odpowiedział na propozycję zapłacenia odszkodowania w wysokości 50.000 zł, następnie 25.000 zł, a w dalszej kolejności wykupienia drogi przez Gminę. Nadto, strony postępowania administracyjnego zostały pozbawione - z naruszeniem art. 10 K.p.a. - możliwości udziału w postępowaniu, w tym uczestniczenia w posiedzeniu, choć wyrazili taką chęć. Na koniec V. i R. T. poinformowali, że pierwotny plan zagospodarowania przestrzennego został zmieniony przez wytyczenie nowych dróg dojazdowych, których przebieg znacznie odbiega od zapisów poprzedniego planu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski wydał w dniu [...] decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, z powołaniem się na treść art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodził, iż starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń do przesyłania gazów. Ograniczenie to następuje zgodnie z zapisem w planie miejscowym, opracowanym dla danego obszaru, przy czym udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości dotyczącymi uzyskania zgody na wykonywanie prac związanych z zakładaniem urządzeń służących do przesyłania gazu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta N., zatwierdzonym uchwałą Nr XXIII/336/01 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001 r., teren, przez który prowadzone będą urządzenia służące do przesyłania gazu, obejmujący część działki nr A k.m. [...] oznaczony jest na rysunku planu symbolem D. Symbol ten określa teren przeznaczony pod drogi dojazdowe wśród zabudowy mieszkaniowej istniejącej i projektowanej. W liniach rozgraniczających tych dróg dopuszcza się prowadzenie infrastruktury technicznej, do której zalicza się m.in. urządzenia zaopatrujące w gaz. C Sp. z o.o. Oddział D w O. prowadził rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości w sprawie uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z planowaną budową sieci gazowej średniego ciśnienia DN 200, doprowadzającej gaz do kompleksów basenów kąpielowych oraz budynków mieszkalnych w N., o czym świadczą pisma kierowane do V. i R. T. z dnia 9 października, 13 listopada i 3 grudnia 2007 r. Wydana przez Starostę [...] decyzja, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości, zobowiązuje równocześnie inwestora - na postawie art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. Przepis ten wskazuje również, że w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje stosowne odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód, stosownie do zapisu art. 128 ust. 4 omawianej ustawy. Tak więc ustalenie wysokości odszkodowania jest działaniem wtórnym, uzależnionym od możliwości przywrócenia stanu nieruchomości do jej stanu pierwotnego. Wojewoda Opolski podkreślił, że prowadzone rokowania z właścicielami dotyczą uzyskania zgody na przeprowadzenie prac, nie dotyczą natomiast ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W oparciu o powyższe wywody stwierdził, że wniosek inwestora był w pełni uzasadniony i koniecznym było wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, że Starosta [...] pismem z dnia 31 marca 2008 r. zawiadomił V. i R. T. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie (potwierdzenie odbioru pisma z dnia 7 kwietnia 2008 r.) i o możliwości brania udziału w postępowaniu. Ponadto, organ I instancji pismami z dnia 14 i 22 kwietnia 2008 r. informował o możliwości składania wszelkich wniosków i dokumentacji w toczącej się sprawie, zwracając się jednocześnie do właścicieli o dostarczenie dokumentacji dotyczącej rozmów prowadzonych z inwestorem w sprawie udostępnienia działki nr A. Pismem z dnia 28 kwietnia 2008 r. V. i R. T. odmówili udostępnienia tejże dokumentacji, zatem organ wydał decyzję w oparciu o posiadane dowody. Dalej, Wojewoda Opolski wywodził, iż w postępowaniu odwoławczym R. T. zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a przedłożone przez niego kopie mapy ewidencyjnej z naniesionym podziałem nieruchomości oraz wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. nie miały wpływu na ocenę co do poprawności zaskarżonej decyzji. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyli do Sądu V. i R. T., żądając jej uchylenia. Zarzucili, iż przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a to art. art. 124 ust. 3, 128 ust. 4 i 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnieśli również o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając swoje żądanie podkreślili, że nie doszło między stronami do rokowań wymaganym zapisem ustawowym, a prowadzone "rozmowy" miały charakter jednostronny. Przyjęcie oferty inwestora nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości spowodowałoby w przyszłości, iż w sprawie o odszkodowanie mogłoby okazać się ono zbędne, skoro wcześniej wyrażono zgodę na nieodpłatne świadczenie. Pominięcie w decyzji kwestii odszkodowawczych, o czym mowa w art. 128 ust. 4 omawianej ustawy, rodzi podejrzenie, iż strony zostaną pozbawione odszkodowania przez Starostę, mimo że poprowadzenie przez działkę sieci gazowej obniży jej wartość nawet o 50%. Ponadto, w odrębnej decyzji nie zaproponowano stronom, pomimo zapisu ustawowego, stosownego odszkodowania uwzględniającego wartość poniesionych szkód. Skarżący podkreślili, iż także na odszkodowanie z tego tytułu negatywny wpływ miałoby wyrażenie przez nich zgody na bezpłatne korzystanie z nieruchomości. Postanowieniem z dnia 30 września 2008 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wstrzymał wykonanie decyzji własnej z dnia [...] W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż argumenty podane przez stronę nie zasługują na uwzględnienie, a ponadto były one znane organowi już w trakcie postępowania odwoławczego. W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2009 r. skarżący poinformowali, iż R. T. nie może stawić się na rozprawę i wnosi o wyznaczenie przez Sąd "rozprawy pojednawczej" pomiędzy inwestorem a skarżącymi. R. T. uściślił także, iż nie został poinformowany o terminie rozprawy prowadzonej przez Starostę [...], a odmowa przekazania posiadanych dokumentów dotyczących negocjacji nastąpiła dlatego, że Starosta nie był ich stroną. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik B Sp. z o.o. w Z. wniósł o oddalenie skargi, argumentując, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów materialnych i procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., ogranicza się do badania zgodności orzeczenia z prawem, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa, albowiem treść decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jak i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 ustawy Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie, o którym mowa następuje zgodnie z planem miejscowym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że z powołaniem się na ten właśnie przepis B Sp. z o.o. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z działki o numerze A należącej do V. i R. T., i udzielenia zezwolenia na wybudowanie na powierzchni 0, 206 ara sieci gazowej średniego ciśnienia, bowiem przeprowadzone rokowania z właścicielami przedmiotowej działki nie doprowadziły do zawarcia stosownej umowy. Organy obu instancji trafnie przyjęły, iż został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, bowiem materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Inwestor przesłał skarżącym projekt umowy, z którego wynikało, iż proponuje, by nieodpłatnie udostępnili działkę nr A na okres prowadzenia robót związanych z ułożeniem gazociągu o średnicy 200 mm, natomiast właściciele działki wykazali pewną elastyczność swoich oczekiwań, choć każdorazowo uzależniali wyrażenie zgody na korzystanie z ich nieruchomości od spełnienia warunków finansowych. Najpierw domagali się zapłaty 50.000 zł, potem 25.000 zł, a w końcu zgłosili też żądanie o charakterze cywilnoprawnym, tzn. wykupienia działki przez Gminę. Ponieważ inwestor nie przystał na takie warunki należy stwierdzić, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, co upoważniało inwestora do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji, która zastępuje zgodę właściciela na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci gazowej. Podkreślić bowiem trzeba, że ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania w rokowaniach wyniku pozytywnego, w ust. 3 art. 124 mówi jedynie o konieczności przeprowadzenia takich rokowań, natomiast w treści ust. 1 art. 124 przewiduje prawo domagania się wydania decyzji w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty odmawia wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skrajnie różne stanowiska stron rokowań nie mogą stanowić pozytywnego prognostyku przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy mimo prowadzonych rokowań, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac na jego nieruchomości. Zważyć ponadto trzeba, że ustawa nie definiuje pojęcia rokowań. Prawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 Kodeksu cywilnego. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego (przepis art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 49, poz. 498), od dnia 25 września 2003 r. nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojęcie to w art. 72 K.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 K.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W świetle uregulowania zawartego w art. 124 ustawy rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie lub starosta, jeżeli zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych w tym zakresie czynności. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej. W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę rokowań i brak możliwości uzyskania porozumienia, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też nie można uznać za słuszny zarzut skargi, iż doszło do naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy, bowiem rokowania nie odbyły się, natomiast "rozmowy z inwestorem miały wyłącznie jednostronny przebieg, przypominający jednostronny dyktat polegający na dożywotnim nieodpłatnym świadczeniu przez skarżącego". Pomimo prawidłowej oceny organów administracji publicznej w kwestii przeprowadzenia rzetelnych rokowań, obie wydane w niniejszej sprawie decyzje dotknięte są wadami, które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, co sygnalizowano już wcześniej. W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, iż bezprawne jest zawarcie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po dokonaniu inwestycji, które to rozstrzygnięcie powielone zostało także przez Wojewodę Opolskiego. Z treści art. 124 ust. 4 ustawy dowiadujemy się na kim ciąży z mocy prawa obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego i w jakim terminie ma być on wykonany. O zaistnieniu takiego obowiązku przesądził więc prawodawca, zatem rozstrzygnięcie tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej nastąpiło bez podstawy prawnej. Sąd podziela wciąż aktualny pogląd, iż "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji (...) działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji (...) wydaje decyzję administracyjną. 2. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1/41). Tak więc, skoro art. 124 ust. 4 ustawy, jak powiedziano wcześniej, ustanawia bezpośrednio obowiązek określonego zachowania się adresatów, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej, taki obowiązek podlega wymuszeniu, w razie potrzeby, przy zastosowaniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przyjęte przez organy rozwiązanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem komentowanego przepisu, powodując jego rażące naruszenie, co z kolei - wobec zaktualizowania się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej K.p.a. - skutkuje stwierdzeniem przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nieważności decyzji organów w części w jakiej nakładają na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. Wskazana i omówiona powyżej wadliwość wydanych w sprawie decyzji nie jest jedyna. Otóż, zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji organy administracji nie dokonały wszystkich niezbędnych ustaleń. W postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. W świetle zgromadzonych dokumentów, wbrew tym zasadom, nie dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum. Co więcej, nie wskazano nawet - w uzasadnieniu decyzji, bądź przykładowo w załączniku mapowym do decyzji - szczegółowego przebiegu trasy sieci gazowej, głębokości jej posadowienia, czy utrudnień w korzystaniu z nieruchomości po zakończeniu inwestycji, jakie mogą się pojawić np. w związku z prowadzeniem w przyszłości na tym terenie prac budowlanych. To wszystko sprawia, że w istocie nie ma się w omawianym zakresie do czego odnieść. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym V. i R. T., mając zapewne na uwadze okazany im projekt inwestora, sugerują inne posadowienie linii gazowniczej, chociażby w ciągu drogi wojewódzkiej, czy wzdłuż rzeki. Z treści zanegowanych decyzji nie wynika, by w ogóle analizowano tę kwestię, czy też, by próbowano wyjaśnić stronom brak możliwości przyjęcia proponowanego rozwiązania, wreszcie, nie podano też żadnego uzasadnienia dla konieczności orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z całej, a nie tylko z części nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7.09.1989 r., SA/Kr 441/89, LEX nr 10090; wyrok WSA z dnia 31.12.2007 r., II SA/ Go 579/07, LEX nr 35750; wyrok NSA z dnia 10. 11. 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepublik.; wyrok WSA z dnia 22 marca 2005r., I SA/Wa 223/04, LEX nr 189031). Czyni to zasadnym zarzut skarżących nierozważenia przez Starostę [...] i Wojewodę Opolskiego interesu obywatela i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora. Ponadto Sąd stwierdził, że przedmiot rozstrzygnięcia wykracza poza granice żądania zawartego we wniosku. Inwestor domagał się wydania zezwolenia na wybudowanie na działce skarżących sieci gazowej zgodnie z załączonym projektem, który wyraźnie wskazywał, że omawiana sieć zajmie 0,206 ara, natomiast w decyzjach wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy udzielono zezwolenia na wybudowanie sieci gazowej na powierzchni 0,0021 ha. Z porównania obu wskazanych wartości wynika, że decyzją zwiększono - w stosunku do żądania inwestora - powierzchnię nieruchomości planowanej do zajęcia pod linię gazową. Co prawda, powyższe zwiększenie jest obiektywnie niewielkie, jednak żaden przepis prawa nie upoważnia organu do samodzielnego "zaokrąglania" do pełnych liczb powierzchni planowanej inwestycji i w efekcie do udzielenia zgody na zajęcie cudzego gruntu w rozmiarze większym niż jest potrzebny do realizacji inwestycji. Takie działanie organów należy uznać za bezprawne, a podjęte w tych okolicznościach decyzje za naruszające przepis art. 124 ust. 1 ustawy. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że w wyniku wydania spornych decyzji doszło do uszczupleniu władztwa skarżących, stąd tak ważne jest zapewnienie "niezbędności" tego szczególnego rodzaju wywłaszczenia nieruchomości, rozumianego jako najmniej uciążliwa formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości. Udzielenie zezwolenia o jakim mowa w komentowanym przepisie stanowi przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji R.P., dlatego też wymaga precyzyjnego określenia jego zakresu, sprowadzonego do niezbędnego minimum, tak, by ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych. Na koniec odnotowania jeszcze wymaga, że orzekające w sprawie organy obu instancji trafnie przyjęły, iż planowana inwestycja realizuje cel publiczny i że chociażby z racji jej posadowienia na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta N.. Przy tej okazji wytknąć jednak trzeba, iż w przedstawionych Sądowi aktach brakuje dokumentów potwierdzających prawidłowość stwierdzenia Wojewody Opolskiego, iż plan - pod symbolem "D" - dopuszcza prowadzenie infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg. W szczególności taki wniosek nie wypływa z treści pisma Gminy z dnia 12 lutego 2008 r., w którym opisano znaczenie m.in. wskazanego symbolu. Podsumowując ten fragment wywodów przyjąć należy, iż z powodów opisanych powyżej decyzje organów administracji publicznej wydane w rozpoznawanej sprawie zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 124 ust. 1 ustawy, i przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazane naruszenia przepisów prawa niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż doszło do złamania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stwierdzić przyjdzie, że Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia. Postępowanie organów naruszyło przepisy procedury administracyjnej, ale w zakresie wskazanym przez Sąd, a nie w sposób określony w skardze. Skarżący byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zostali pouczeni o prawie składania wniosków i posiadanej dokumentacji. Z prawa zapoznania się z dokumentacją sprawy R. T. skorzystał dopiero w toku postępowania odwoławczego. W aktach sprawy, wbrew podejrzeniom przedstawionym w skardze, znajduje się pismo z dnia 9 kwietnia 2008 r., w którym V. i R. T.l zgłaszają wolę udziału w postępowaniu, a które obecnie uznają za prośbę poinformowania ich o terminie rozprawy administracyjnej, jednak w tym miejscu od razu powiedzieć trzeba, że w niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było obowiązkowe i żadne dowody nie wskazują, by taka rozprawa się odbyła. Ponadto o uczestniczeniu stron w postępowaniu świadczy też korespondencja prowadzona pomiędzy Starostą [...] a skarżącymi, w tym prośba organu o udostępnienie posiadanej dokumentacji, której to prośbie skarżący zresztą odmówili. Z tych względów brak jest podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 ustawy, wyjaśnić przyjdzie, iż w myśl art. 124 ust. 4 ustawy podmiot, który wystąpił o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu należy się odszkodowanie na zasadach określonych w art. 128 ust. 4 ustawy. Odszkodowanie przysługuje zatem dopiero wtedy, gdy realnie wystąpi szkoda na skutek decyzyjnego ograniczenia praw do nieruchomości, a odszkodowanie to powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości, o ile oczywiście takie zmniejszenie nastąpi. Tym samym zarzuty skarżących, iż ograniczenie korzystania z nieruchomości i przyznanie odszkodowania z tytułu poniesionych szkód powinno nastąpić w jednym postępowaniu (tj. w jednej decyzji) oraz że w odrębnej decyzji organ nie orzekł o odszkodowaniu w związku ze spadkiem wartości nieruchomości, Sąd uznał za bezzasadne. Co prawda, art. 129 ust. 1 ustawy stanowi, iż orzeczenie o wywłaszczeniu i ustalenie odszkodowania następuje w jednej decyzji, jednakże w myśl ust. 5 tego przepisu w przypadkach, o których mowa w art. 124 ust.1 ustawy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Konieczność taka wynika z samej istoty unormowania zawartego w art. 124 ust. 1 ustawy, bowiem ewentualna szkoda może powstać dopiero w wyniku realizacji danej inwestycji, podobnie jak i zmniejszenie wartości nieruchomości. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy obowiązane będą uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). W myśl przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono stosownie do przepisu art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Marginalnie już tylko wyjaśnić trzeba, iż prośba strony skarżącej z dnia 20 kwietnia 2009 r. odnośnie wyznaczenia "rozprawy pojednawczej", którą potraktować należy jako wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zgodnie z art. 115 P.p.s.a. wniosek dotyczący postępowania mediacyjnego należy zgłosić do czasu wyznaczenia rozprawy. Tego warunku strona skarżąca nie dochowała.