II SA/Op 544/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz M. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B., reprezentowanego przez pełnomocnika, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 23 października 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej w skrócie: PINB) z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], o odmowie nałożenia na H. K. i R. K. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót związanych z remontem istniejącego utwardzenia na działce nr a przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: W związku z interwencją M. B. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych na działce nr a przy ul. [...] w [...], o czym pismem z dnia 1 października 2012 r. zawiadomił strony postępowania, tj. H. i R. K. będących właścicielami działki nr a oraz T. B. i M. B. - właścicieli działki sąsiedniej nr b. W toku postępowania M. B. domagał się likwidacji parkingu i wskazywał na jego samowolne wykonanie oraz uciążliwości w korzystaniu z własnej nieruchomości związane z parkowaniem samochodów w niewielkiej odległości od okien mieszkania. Podnosił, że na nieruchomości nr a funkcjonował młyn gospodarczy i w tym czasie tylko część terenu była utwardzona, a w wyniku wykonanych robót inwestor podniósł poziom gruntu, co spowodowało, że w jego piwnicy pokazała się wilgoć. Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...] (poprzednie trzy decyzje organu pierwszej instancji z dnia: 5 grudnia 2012 r., 22 kwietnia 2013 r. i 24 września 2013 r. zostały uchylone przez OWINB), PINB odmówił nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na H. i R. K. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z remontem istniejącego utwardzenia na działce nr a, do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. W uzasadnieniu wskazał, że na działce nr a znajduje się utwardzenie terenu wykonane częściowo w postaci kostki betonowej, częściowo w postaci płyt ażurowych "Jumbo", przy czym H. i R. K. w dniu 20 listopada 2012 r. dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania młyna elektrycznego na sklep branży metalowej, do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Elementem zgłoszenia było natomiast m.in. ustanowienie na nieruchomości miejsc do parkowania w ilości 5 szt., których szczegółowe umiejscowienie na terenie nieruchomości wynika z treści mapy dołączonej do zgłoszenia, znajdującej się w aktach sprawy. Uznał też, że teren poza miejscami do parkowania, z wyjątkiem miejsca do parkowania dla niepełnosprawnych przy budynku (zlikwidowane), nie jest wykorzystywany do parkowania pojazdów. Stwierdził również, że w roku 2003 teren był w całości utwardzony płytami betonowymi i przyjął, że utwardzenie to istniało "od zawsze", a obecny zakres utwardzenia nie uległ zmianie. Zdaniem organu, fakt utwardzenia płytami betonowymi wynika z treści operatu szacunkowego z dnia 16 lipca 2003 r. oraz z dołączonych do niego zdjęć. Ponadto ustalenia te korespondują z wyjaśnieniami R. K. i H. K. Natomiast, wbrew twierdzeniom M. B., brak jest ustaleń, aby doszło do podwyższenia terenu oraz aby wody opadowe były kierowane na sąsiednią działkę. Dokonując oceny sprawy uznał natomiast, że w trakcie wykonywania robót związanych z utwardzeniem terenu wymieniono jednolite płyty betonowe na płyty "Jumbo", a na istniejącej podbudowie ułożono kostkę betonową. Według organu, wykonane prace miały charakter remontu istniejącego utwardzenia terenu, przy użyciu materiałów budowlanych innych niż pierwotnie, gdyż były prowadzone w istniejącym obiekcie, w celu zachowania stanu pierwotnego. Skoro brak jest dowodów na zmianę parametrów obiektu budowlanego, to brak było podstaw do ustalenia, iż doszło do odbudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dokonane ustalenia pozwalają natomiast przyjąć, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w postaci remontu utwardzenia terenu, przy czym prace takie wymagają pozwolenia na budowę, gdyż - jak to podkreślał organ odwoławczy - utwardzenie terenu stanowi urządzenie budowlane służące do korzystania z budynku. Utwardzenie służyło bowiem do zapewnienia dostaw produktów i ekspedycji towarów dla byłego młyna. Organ stwierdził też, że ustalenia poczynione w toku postępowania pozwalały na zastosowanie w stosunku do inwestorów środków prawnych określonych w art. 50-51 Prawa budowlanego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że nie nałożono obowiązku wykonania jakichkolwiek prac ani nie nakazano przedstawienia dokumentów, gdyż materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż wykonane prace - poza ich samowolnym zrealizowaniem - nie naruszają innych przepisów prawa i nie są wykonane nieprawidłowo. Utwardzenie terenu, ponieważ jest wynikiem przeprowadzonego remontu, nie musi zaś spełniać wymagań obowiązującego planu miejscowego. Nie stwierdzono natomiast, aby utwardzenie terenu w zakresie wykonania remontu naruszało inne przepisy. W kwestii miejsc parkingowych organ przyjął, że ustalone zostały zgodnie ze zmianą sposobu użytkowania, na podstawie zgłoszenia z dnia 20 listopada 2012 r. W związku z dokonanym zgłoszeniem stwierdził, że brak było możliwości uznania, iż zostały naruszone wymagania określone w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tym bardziej, że na terenie posesji zostały wyznaczone miejsca postojowe, a zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania zostało przyjęte przez uprawniony organ. Nie godząc się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, M. B. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że na spornej działce nr a wykonano budowę, a nie remont parkingu. Zarzucił, że złożył dokumenty uzyskane od Starostwa Powiatowego w [...] świadczące o tym, iż właściciele działki nr a nie występowali o pozwolenia ani nie zgłaszali zmiany sposobu użytkowania budynku i terenu, a organ pierwszej instancji celowo ukrył te dowody. Ponadto podniósł, że w operacie z 2003 r. wyraźnie jest mowa o terenie częściowo utwardzonym, co potwierdza świadek A. J., a więc nie jest prawdą, że utwardzenie było wykonane w całości z płyt betonowych jednorodnych, jak twierdzi organ. Wskazał, że w toku postępowania przedstawiał szkice terenu dotyczące utwardzenia podwórka przed rokiem 2003. Było to utwardzenie pasem betonu o długości rampy głównej i szerokości ok. 2,5 m, natomiast pozostała część podwórka była to ubita, utwardzona ziemia, a w dziurach zasypana żwirem z domowego pieca. Wskazał też, że wykonał dokumentację zdjęciową potwierdzającą, że samochody osobowe i dostawcze, a czasem większe, parkują poza wydzielonymi miejscami parkingowymi. Do odwołania dołączył szkic dawnego stanu zabudowy oraz schemat przemieszczania się pojazdów na działce nr a w związku z funkcjonowaniem młyna. Zarzucił również, że z protokołów oględzin nie wynika, by prowadzący postępowanie wykonali jakiekolwiek pomiary podwórka. W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono w dniu 29 października 2014 r. oględziny nieruchomości nr a. Jak wynika z treści sporządzonego protokołu, dokonano oględzin wykonanych robót budowlanych - utwardzenia działki oraz stosownych pomiarów, wykonując też dokumentację fotograficzną. H. K. nie wyraziła zgody na wpuszczenie na posesję M. B. i jego pełnomocniczki. Decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...], OWINB - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował szczegółowo przebieg postępowania i zauważył, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych, a decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie rozstrzyga tej sprawy co do istoty, gdyż obejmuje roboty budowlane związane z remontem istniejącego utwardzenia. Wskazując na treść decyzji własnej z dnia 3 lutego 2014 r. oraz na wynikające z art. 110 K.p.a. związanie decyzją, organ odwoławczy zwrócił uwagę na omówione w uzasadnieniu tej decyzji materiały dowodowe w postaci protokołu kontroli z 9 czerwca 2011 r., z którego wynikało wykonanie wymiany nawierzchni z płyt betonowych na kostkę brukową, a także pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 28 kwietnia 2011 r. odnośnie braku wniosku o pozwolenie na budowę parkingu na działce nr a. Organ odwoławczy przypomniał też, że zgłoszenie dokonane przez H. i R. K. dotyczyło jedynie zmiany części budynku młyna na sklep branży przemysłowej, zaś z dokumentacji projektowej oraz oświadczeń projektantów wynika, że dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania części przyziemia budynku po byłym młynie bez konieczności wykonywania robót budowlanych. Poza tym, według projektu zagospodarowania terenu z dnia 28 lipca 2011 r. powierzchnia działki wynosiła 2072 m², istniejąca powierzchnia zabudowy 376,68 m², a projektowana 16 m², tereny utwardzone 234,85 m², tereny zielone 1444,47 m². Ponadto, jak to przedstawia operat szacunkowy, teren przy ścianie szczytowej budynku przy zadaszeniu jest nieutwardzony i jest to teren zielony, natomiast na zdjęciu ten sam teren przed wejściem do budynku mieszkalnego utwardzony jest kostką. Także z mapy z 28 lipca 2004 r. wynika, że cały teren działki nie był utwardzony, natomiast na dołączonej do zgłoszenia mapie z 9 listopada 2012 r. oraz na mapie z 28 lipca 2011 r. teren przy zsypie zboża został oznaczony jako "beton". Organ odwoławczy stwierdził też, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż powierzchnia aktualnie utwardzonego terenu jest taka sama jak przed jego utwardzeniem i aktualny zakres utwardzenia terenu odpowiada utwardzeniu sprzed jego wykonania. Wyjaśniając znaczenie pojęć "budowa" i "remont", zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji, że zgłoszenie z dnia 20 listopada 2012 r. dotyczyło miejsc postojowych. W tym zakresie podniósł, że zgłoszenie to zostało dokonane w trybie art. 71 Prawa budowlanego, który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a ponadto wykonanie miejsc postojowych zostało stwierdzone jeszcze przed dokonaniem tego zgłoszenia. Zauważył, że podczas oględzin z dnia 26 listopada 2012 r. organ pierwszej instancji ujawnił wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu płytami "Jumbo", wybudowaniu dwóch studzienek rewizyjnych oraz wpustów rewizyjnych, ale nie stwierdził wówczas, że roboty te stanowią remont. Zatem, wykonanych prac wraz z wybudowanymi urządzeniami nie można zaliczyć do remontu. Następnie, wskazując na obowiązki organów wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także na zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a., wywiódł, że uzasadnione jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. Na skutek wniesionej przez M. B. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 77/15, uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., decyzję z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...], uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że OWINB wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wywiódł, że w sprawie należało ustalić zakres wykonanych prac oraz datę ich wykonania, a następnie określić, czy prace te stanowią roboty budowlane i jakiego obiektu dotyczą, co z kolei umożliwia prawidłowe zakwalifikowanie robót oraz stwierdzenie, czy objęte były obowiązkiem uzyskania przed ich wykonaniem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W dalszej kolejności, zdaniem Sądu, obowiązkiem organów była ocena, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja tych robót i w jakim trybie. W tej kwestii istotną okolicznością było również ustalenie, czy wykonana inwestycja spełnia wymogi zawarte w obowiązujących przepisach, a w szczególności w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 650, z późn. zm.). Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. W świetle zebranych dowodów, w opinii Sądu, należało rozważyć możliwość oceny wykonanego utwardzenia w kontekście przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, co miałoby istotny wpływ na reżim legalizacji mający zastosowanie w prowadzonym postępowaniu. Określone w tym przepisie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, rozumiane jako wszelkiego rodzaju prace z wykorzystaniem materiałów budowlanych (np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej) zaliczane jest najczęściej do urządzeń budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Formułując zalecenia do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd nakazał dokonanie przez organ odwoławczy wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie decyzji merytorycznej, po ewentualnym skorzystaniu z uprawnień z art. 136 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 23 października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 17 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na wyjaśnienia pełnomocnika inwestorów, który podał, że utwardzenie powstało w wyniku wykonania robót polegających na remoncie istniejącego wcześniej utwardzenia. Odtworzono bowiem stan pierwotny przy zastosowaniu innych materiałów aniżeli dotychczasowe. W miejscu powierzchni betonowych wprowadzono kostkę i płyty ażurowe. Potwierdził to R. K. i oświadczył do protokołu kontroli z dnia 9 czerwca 2011 r., że w roku 2003 dokonał wymiany nawierzchni z płyt betonowych na kostkę brukową. Przed zakupem nieruchomości w 2003 r. teren z płyt betonowych służył jako parking dla klientów młyna. Organ podał również, że ze zdjęcia dołączonego do "Operatu szacunkowego" z dnia 16 lipca 2003 r. wynika, że na terenie znajdowały się płyty betonowe. Natomiast w opisie do "Operatu" autor stwierdził, że plac przed budynkiem jest częściowo utwardzony. Z kolei, M. B. w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. potwierdził, że H. i R. K. kupili nieruchomość w 2003 r. i roboty budowlane w budynku, jak i na terenie zostały wykonane natychmiast i zakończone w 2005 r. Ponadto Burmistrz Miasta [...] w zaświadczeniu z dnia 13 listopada 2012 r. stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego znajdującego się w budynku byłego młyna na sklep branży metalowej z pomieszczeniami towarzyszącymi oraz przekształcenie pomieszczeń na pierwszym piętrze na lokal mieszkalny na działce nr a w [...] przy ul. [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą Nr [...] z dnia 19 grudnia 2003 r., zmienioną w 2009 r. Natomiast z planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do "Ekspertyzy technicznej" opracowanej przez M. K. wynika, że na terenie posesji zaprojektowano pięć miejsc parkingowych przed budynkiem. Przy granicy z działką M. B. nie wyznaczono miejsc parkingowych. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że wykonane w 2003 r. roboty budowlane, które polegały na wymianie - istniejącej jako parking dla klientów młyna - nawierzchni z płyt betonowych na kostkę brukową zakwalifikować należy jako remont utwardzenia terenu, który wcześniej był w całości utwardzony. Ustalono bowiem, że przed zakupem nieruchomości w 2003 r. istniejące utwardzenie terenu z płyt betonowych służyło jako parking dla klientów młyna. Nie doszło zatem do zmiany parametrów utwardzenia a także do zmiany sposobu użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu na działce budowlanej. Ponadto w "Operacie szacunkowym" z dnia 16 lipca 2003 r. rzeczoznawca A. B. potwierdziła, że na terenie znajdowały się płyty betonowe. Organ wskazał również, że WSA w Opolu w wyroku podkreślił, że prawidłowe jest zakwalifikowanie przez organ pierwszej instancji wykonanych robót jako remontu terenu, który wcześniej był w całości utwardzony. Następnie stwierdził, że inwestorzy wykonali remont istniejącego utwardzenia terenu - parkingu dla klientów młyna w 2003 r. bez zgłoszenia. Zdaniem organu, możliwa jest legalizacja wykonanych robót, które stanowią o wykonaniu urządzenia budowlanego, a nie o wykonaniu budowli. Odwołując się do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, organ za prawidłowe uznał stanowisko PINB, że w sprawie brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót bądź przedłożenia dokumentów, ponieważ zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, że wykonane roboty nie naruszają, poza samowolnym ich wykonaniem, innych przepisów prawa, zostały zatem wykonane prawidłowo. Remont polegał na wymianie elementów wierzchnich - kostka, płyty Jumbo, tj. elementów fabrycznie nowych i dopuszczonych do powszechnego obrotu oraz wykorzystania w obiektach budowlanych. Konstrukcja jest bezpieczna, nie stwierdzono, aby zagrażała użytkownikom. Nie zostały także naruszone wymagania określone w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na terenie posesji zostały wyznaczone miejsca postojowe, zaś zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania zostało przyjęte przez Starostę [...] bez sprzeciwu. Wykonane bez pozwolenia roboty budowlane, tj. remont, odpowiadają przepisom prawa i zasadom wiedzy technicznej. Przeprowadzone przez organ odwoławczy w dniu 29 października 2014 r. oględziny potwierdziły, że wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu oraz wykonaniu miejsc parkingowych są prawidłowe i mogą zostać zalegalizowane. W skardze na powyższą decyzję M. B., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: - naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie: • jaka jest rzeczywista odległość wydzielonych miejsc postojowych na działce nr a w [...] przy ul. [...] od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym należącym do skarżącego; • jaka część terenu na ww. działce nr a była przed 2003 r. utwardzona, a jaka część była pokryta ubitą ziemią; • kiedy został wykonany remont obiektu na działce nr a, powodujący zmianę sposobu użytkowania w ten sposób, iż budynek dawnego młyna elektrycznego został przekształcony na sklep branży metalowej; - naruszenie art. 80 K.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów w postaci: "Operatu szacunkowego" wykonanego przez A. B., w którym stwierdza się, że teren przed młynem na przedmiotowej działce jest "częściowo utwardzony", natomiast organ przypuszcza i przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia, iż teren ten był w całości utwardzony; zdjęć terenu przed młynem na przedmiotowej działce, sporządzonych przed 2003 r., na których widoczna jest ziemia, natomiast organ dostrzega tam płyty betonowe; zdjęć terenu przed młynem na przedmiotowej działce, sporządzonych w latach 2012-2015, na których widać zaparkowane samochody osobowe i dostawcze, natomiast organ stwierdza, iż na spornym terenie samochody nie parkują. Kolejne zarzuty skarżącego dotyczyły naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym: - § 19 pkt 1 ppkt 2 i § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez ustalenie, iż wydzielone miejsca postojowe na działce nr a spełniają wymagania techniczne w/w rozporządzenia w sytuacji, gdy pomiędzy wydzielonymi miejscami postojowymi a oknami budynku mieszkalnego skarżącego nie jest zachowana wymagana odległość 10 m; - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie nałożenia na H. i R. K. obowiązku rozbiórki urządzenia budowlanego w postaci miejsc parkingowych na terenie spornej działki; - art. 71a Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego w postaci sklepu branży metalowej oraz zaniechanie nałożenia na H. i R. K. obowiązku przedłożenia dokumentów; - art. 71 pkt 7 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, iż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgłoszone przez inwestorów w dniu 20 listopada 2012 r. wywołało skutek prawny, w sytuacji gdy zgłoszenie dokonane po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. B. podniósł, że organ podczas oględzin 29 października 2014 r. nie dokonał pomiaru ustalającego, jaka jest rzeczywista odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, co uniemożliwia stwierdzenie dochowania przepisów technicznych. Organ nie dokonał również sprawdzenia, co znajduje się pod płytami ażurowymi. Przyjęto natomiast za prawdziwe oświadczenia H. i R. K., a pominięto przeciwne oświadczenia skarżącego. Nie ustalono też, kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania dawnego młyna na sklep branży metalowej, co jest niezbędne do stwierdzenia, czy właściciele nieruchomości dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Odnośnie naruszenia art. 80 K.p.a. skarżący wskazał na powołanie się przez organ na operat z 2003 r., którego stwierdzenia zostały pominięte. Pominięto też ocenę zdjęć przedstawionych przez skarżącego, które obrazują fakt braku utwardzenia całości działki - widoczna jest bowiem ubita ziemia. Ponadto organ dokonał dowolnej oceny dowodów, tj. aktualnych zdjęć działki nr a, na których widoczny jest sposób i miejsca parkowania oraz rodzaj zaparkowanych samochodów. Dalej, skarżący argumentował, że z jego własnych pomiarów wynika, iż naruszone są przepisy § 19 pkt 1 ppkt 2 i § 21 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odległość pomiędzy dawnym młynem a oknami domu skarżącego wynosi 13,6 m. Po uwzględnieniu wymaganych parametrów miejsca postojowego dla samochodów osobowych, rzeczywista odległość wynosi 8,6 m. Zauważył nadto skarżący, że parkujące pojazdy w większości nie są samochodami osobowymi, lecz pojazdami dostawczymi o większych gabarytach, pomimo tego, że ich ciężar nie przekracza 3,5 tony. Dla takich pojazdów są inne wymagania w zakresie miejsc postojowych. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, organ zobowiązany był wydać decyzję o rozbiórce lub doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. W dalszej części skargi przedstawiono argumentację odnośnie zarzutów dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz braku stosownych działań organu nadzoru w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że podjęto wszelkie czynności prowadzące do wyjaśnienia sprawy. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone w trybie art. 71a czy art. 71 pkt 7 Prawa budowlanego, ale w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2016 r. skarżący wskazał na niedołączenie do akt sprawy określonych dokumentów z lat 2010-2012, potwierdzających dopuszczenie się przez H. i R. K. samowoli budowlanej. Na rozprawie sądowej w dniu 17 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumentację w niej zawartą. Ponadto przedłożył kopię mapy zawierającą wyrys spornego obszaru dla zobrazowania stanu faktycznego istniejącego przed 2003 r. Dodatkowo akcentował, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w poprzednim wyroku. Z kolei, skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte, podnosząc, że jego budynek posadowiony jest w ten sposób, iż ze wszystkich stron otoczony jest drogami publicznymi, co powoduje związane z tym uciążliwości. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Oświadczył również, że jego zdaniem, z okazanego zdjęcia zamieszczonego na pierwszej stronie operatu szacunkowego nieruchomości nie wynika, że cały teren przed tą nieruchomością był pokryty płytami betonowymi. Ponadto nie potrafił wyjaśnić, na podstawie jakiego dokumentu przyjęto, że cały sporny obszar pokryty był płytami betonowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa procesowego. Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do powyższego wniosku, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 77/15. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało zatem mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale wyłącznie zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., bowiem po myśli art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, oraz inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby. Jeżeli więc strona doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10). Jeśli natomiast organ administracyjny pomija przy ponownym wydawaniu decyzji ocenę prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, narusza tym samym zasadę związania tą oceną, a to z kolei oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (tak: NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1850/07). Rozstrzygając niniejszą skargę, Sąd był zatem związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 5 maja 2015 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w ww. wyroku Sąd uznał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za kompletny i na jego podstawie nakazał organowi odwoławczemu ustalenie zakresu wykonanych przez inwestorów prac oraz dokonanie oceny, czy prace te stanowią roboty budowlane i jakiego obiektu dotyczą, co umożliwi prawidłowe zakwalifikowanie tych robót oraz stwierdzenie, czy objęte były obowiązkiem uzyskania przed ich wykonaniem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd wskazał również, że w dalszej kolejności obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja tych robót (z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i w jakim trybie. Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, że utwardzenie terenu zaliczane jest najczęściej do urządzeń budowlanych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo wyroku Sądu. Zgodzić się bowiem trzeba z zarzutami skargi, że zgromadzony materiał dowodowy nie został przez organ odwoławczy dostatecznie oceniony, przez co nie został także wyświetlony stan faktyczny sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności. Do takich wniosków prowadzi analiza treści zaskarżonej decyzji, która to decyzja jest lakoniczna i nie odnosi się do wszystkich istotnych dowodów. Przede wszystkim nie wyjaśnia przekonująco zajętego w sprawie stanowiska co do zakresu wykonanych przez inwestorów robót polegających na utwardzeniu terenu w porównaniu z obszarem utwardzenia występującym na spornym terenie poprzednio. Powyższe miało zaś kluczowe znaczenie dla dokonanej przez organ kwalifikacji wykonanych robót, jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, i wymagało ustalenia - w sposób prawidłowy - stanu faktycznego sprawy. Od razu też odnotować należy, że Sąd w wyroku z dnia 5 maja 2015 r. nie przesądził kwestii przeprowadzenia przez H. K. i R. K. prac remontowych, a jedynie nakazał rozważnie charakteru prac w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Dostrzec również trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy, co wynika z akt administracyjnych, kwestia dotycząca zakresu i rodzaju utwardzenia terenu przez małżonków K. była sporna. Skarżący w toku całego postępowania twierdził bowiem, że przedmiotowy teren przed 2003 r. nie był w całości utwardzony betonowymi płytami, a jedynie wzdłuż rampy. Podnosił, że na pozostałej części działki znajdowała się ziemia utwardzona jedynie żużlem. Również przesłuchany w sprawie świadek A. J. wskazał na niejednorodne utwardzenie tego terenu, podając przy tym, że w części był on wybetonowany, w części utwardzony masą bitumiczną, a M. B. wjeżdżał na teren swojej posesji po gruncie nieutwardzonym. Z kolei, świadek K. K. podał, że sporny teren był utwardzony kostką, która była w niektórych miejscach uszkodzona. Z protokołu przesłuchania stron H. K. i R. K. oraz z protokołu oględzin z dnia 20 marca 2014 r. także wynika, że teren był utwardzony niejednorodnie, a mianowicie występowały na nim fragmenty betonu, asfaltu oraz gruntu z kruszywem. Natomiast ustalenia samych organów w tym zakresie, wynikające choćby z dokonanych podczas oględzin odkrywek gruntu, nie zostały w ogóle omówione. Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, za dowolne uznać należy stwierdzenie przez organ odwoławczy, że istniejące poprzednio utwardzenie terenu wykonane było w całości z płyt betonowych, co miało wynikać - jak błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji i co przyznał pełnomocnik organu na rozprawie sądowej - ze zdjęcia znajdującego się na stronie tytułowej "Operatu szacunkowego" z dnia 16 lipca 2003 r. Po pierwsze, omawiane zdjęcie przedstawia jedynie fragment spornego terenu, a więc na jego podstawie nie można czynić ustaleń odnośnie całości przedmiotowego terenu, a po drugie jest ono na tyle nieczytelne, iż nie można na jego podstawie stwierdzić, z jakiego materiału wykonano utwardzenie. Także sama treść operatu nie potwierdza przyjętych przez organ ustaleń, ponieważ jego autorka stwierdza wyraźnie, iż tylko część placu przed budynkiem jest utwardzona, ale powierzchnia jest nierówna. Formułując powyższe stanowisko w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności innym zgromadzonym w sprawie dowodom, z których płyną wnioski przeciwne. Wskazanie przyczyn zmiany stanowiska w porównaniu do wynikającego z decyzji z dnia 15 grudnia 2014 r. było tym bardziej konieczne, że w decyzji tej OWINB podał konkretne dowody świadczące o tym, że powierzchnia aktualnego utwardzenia terenu nie jest taka sama jak przed jego utwardzeniem. Zdaniem Sądu, stan faktyczny w niniejszej sprawie wymagał dokładnego wyjaśnienia omawianej kwestii przez organ odwoławczy, w tym także w kontekście zarzutów stawianych przez M. B. w odwołaniu. Tymczasem OWINB nie tylko pominął argumentację odwołującego, ale też nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez M. B. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wbrew zaleceniom zawartym w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., dokonał wybiórczej i niepełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwością wydanej decyzji w sferze ustaleń faktycznych. Takie działanie organu niewątpliwe świadczy o naruszeniu przepisów regulujących kwestie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to przepisy zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, a w dalszej kolejności do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., s. 557 i przytoczone tam orzecznictwo). W komentowanym działaniu OWINB należy także upatrywać naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ czynność w postaci swobodnej oceny dowodów powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, którego zadaniem jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia decyzji musi wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy - w tym również okoliczności podnoszone przez stronę - zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Jeśli zaś organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia stron lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy, to zasada przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a., nie zostanie zrealizowana. Ponadto brak w decyzji organu odwoławczego ustosunkowania się do zarzutów odwołania, jak również dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego oraz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a. (por. H. Knysiak-Molczyk, op. cit., str. 559). W tym miejscu podkreślenia wymaga, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., że w niniejszej sprawie należało dokonać nie tylko prawidłowej kwalifikacji robót związanych z utwardzeniem terenu, ale również stwierdzić, czy w dacie ich wykonania (z uwzględnieniem przepisów wówczas obowiązujących) na inwestorach spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W tym zakresie rozważań organu odwoławczego zabrakło. Ponadto słusznie podniesiono w skardze, że w zaskarżonej decyzji nie omówiono kwestii zgodności wykonanych robót, w tym urządzonych miejsc postojowych z przepisami technicznymi, w szczególności przepisami cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. OWINB jedynie odnotował, że wykonane roboty nie naruszają, poza samowolnym ich wykonaniem, innych przepisów prawa, w tym § 19 ww. rozporządzenia, przy czym stanowiska tego nie uzasadnił, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast na konieczność przeprowadzenia takiej oceny wskazał Sąd w wyroku z dnia 5 maja 2015 r. Poza tym kwestia ta wymagała wyjaśnienia ze względu na zgłaszane przez M. B. zarzuty dotyczące niezachowania odpowiednich odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien budynku mieszkalnego skarżącego. Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność dokonania przez organ odwoławczy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym naruszenia przepisów prawa materialnego i prawidłowości trybu, w jakim prowadzono postępowanie naprawcze, choć już teraz powiedzieć trzeba, że kontrolowana sprawa nie dotyczyła kwestii związanych ze zmianą sposobu użytkowania dawnego młyna na sklep branży metalowej. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie wszechstronnie ocenionego materiału dowodowego. Dopiero powyższe pozwoli na właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Ponadto organ przedstawi motywy rozstrzygnięcia w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.