II SA/Op 549/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik. Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Grażyna Jeżewska – spr Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę. Decyzją z dnia 10 października 2011 r., nr 07670/04, wydaną przez Starostę Opolskiego, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, orzeczono o skierowaniu A. B. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, A, C, BE, T. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 14 lipca 2011 r. wpłynął do niego wniosek Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowaniu A. B. na przedmiotowy egzamin. Wskazał, że z omówionego pisma Komendanta wynika, iż A. B. w okresie od 5 września 2010 r. do 5 lipca 2011 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co skutkowało otrzymaniem przez niego łącznie 25 punktów karnych. W odwołaniu od decyzji A. B., reprezentowany przez radcę prawnego M. C., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wywodząc, iż skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy jest bezzasadne, bowiem odwołujący zgodnie z art. 130 ust 3 ustawy odbył w dniu 8 sierpnia 2011 r. szkolenie, którego efektem jest zmniejszenie liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego o 6 punktów. Nadto, powołując się na przepis art. 130 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie roku, wskazywał że usunięte zostało z ewidencji również 10 punktów karnych. Podał, że w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw prawnych do zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., nr SKO.I/40/2764/2011/dr, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania, podając iż strona w okresie od 5 września 2010 r. do 5 lipca 2011 r. wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego, za co otrzymała łącznie 25 punktów karnych. Przytoczyło treść art. 130 ust. 1 i 2 ustawy, wskazując że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Wskazało na treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowiącego, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Podało, że art. 130 ust 3 tej ustawy przewiduje, że kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów, jednak regulacja ta nie dotyczy kierowców, którzy w chwili przystąpienia do szkolenia mają więcej niż 24 punkty. Jednocześnie Kolegium skonstatowało, że w przedmiotowej sprawie skarżący niewątpliwie przekroczył limit 24 punktów za naruszenie przepisów drogowych przed odbyciem szkolenia, tj. w okresie od 5 września 2010 r. do 5 lipca 2011 r. i jest to okoliczność bezsporna wynikająca z wniosku Policji. W skardze, reprezentowany przez pełnomocnika, A. B. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzji zarzucił naruszenie: art. 130 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że odbyte w dniu 8 sierpnia 2011 r., szkolenie nie zmniejszyło liczby punktów o 6; § 8 ust. 6 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie. Jako naruszenie przepisów prawa procesowego wskazał na przepisy art. 6 i 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego i nierozpatrzenie w całości i w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie odniosło się w całości do argumentacji podniesionej w odwołaniu. Nadto podniósł, że w związku z tym, że w dniu 13 lipca 2011 r., zapisał się w trybie art. 130 ust. 3 ustawy na szkolenie, które odbyło się w dniu 8 sierpnia 2011 r., liczba zgromadzonych przez niego 25 punktów karnych uległa zmniejszeniu o 6. Nie zgodził się z organem, że norma z § 8 ust. 6 rozporządzenia ma w niniejszej sprawie zastosowanie. W tym zakresie wywodził, że poszerza ona zakres wyłączeń określonych w art. 130 ust. 3 ustawy, zwłaszcza że zawarte w art. 130 ust. 4 ustawy upoważnienie dla ministra obejmuje wyłącznie kwestie w zakresie określenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a zatem wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. W ocenie skarżącego, opisana regulacja wkroczyła także w sferę praw i obowiązków obywatelskich, które zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji zastrzeżone są do regulacji ustawowej. Dlatego skoro skarżący miał prawo do odbycia szkolenia, którego skutkiem było zmniejszenie liczby punktów i poniósł z tego tytułu koszty, to spełnione zostały przesłanki ustawowe. Zwrócił uwagę, że szkolenie i zmniejszenie punktów nastąpiło na dwa miesiące przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Nadto w dniu 5 września 2011 r., zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy, (tj. po upływie roku od dnia naruszenia) usunięte z ewidencji zostało 10 punktów. Zaakcentował, że przez okres trzydziestu lat nie spowodował wypadku, a prawo jazdy jest mu niezbędne do wykonywania zawodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a). W ocenie Sądu, przy zastosowaniu tak rozumianej kontroli, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było skierowanie kierowcy A. B. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. B, A, C, BE, T. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący w okresie od 5 września 2010 r. do 5 lipca 2011 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co skutkowało otrzymaniem łącznie 25 punktów. Niespornym jest też, iż A. B. w dniu 8 sierpnia 2011 r., odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest, obowiązujący na dzień jej wydania przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Ten ostatni przepis upoważnia organy policji do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Z kolei przepis art. 130 ust. 2 stanowi, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Kierowca wpisany do ewidencji może także uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 3 ustawy). Oceniając charakter prawny powyższej instytucji należy zauważyć, iż ustawodawca prowadzenie ewidencji jak również wprowadzenie w niej zmian powierzył wyłącznie organom Policji. Utwierdza w takim przekonaniu treść art. 130 ust. 4 ustawy, zawierającego upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Wykonanie powyższej delegacji stanowi omówione na wstępie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zarówno powołane przepisy ustawy jak i rozporządzenie wykonawcze wskazują na to, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która mieszcząc się w katalogu, o którym mowa w 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego. Zarzut skarżącego o naruszeniu art. 130 ust. 3 ustawy jest więc bezpodstawny, gdyż kwestia zmniejszenia liczby punktów karnych w wyniku odbytego szkolenia nie leży w kompetencji organów orzekających o skierowaniu na egzamin sprawdzający, lecz w gestii Policji. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego czy i jakie ten organ zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Sąd podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK1087/05 (Lex nr 27543) jak i wyroku NSA z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1552/11 publik. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także analiza treści przepisu będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy i zawartym w nim zwrotem cyt. "sprawdzeniu kwalifikacji podlega..." wyraźnie wskazuje, iż jest to decyzja o charakterze związanym, co oznacza, że organ kierujący, a więc starosta nie ma uprawnień do badania celowości otrzymanego od organu policji skierowania czy prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych. Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić organom naruszenia przepisów art. 80, 6 i 7 w zw. z art. 77 K.p.a. gdyż zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji jest więc w takim przypadku wiążący dla organu. Należy dostrzec, że przy wyjaśnianiu treści przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, który zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, w razie przekroczenia 24 punktów karnych wpisanych do ewidencji, nie wystarczy zastosowanie wykładni językowej, lecz należy dodatkowo posłużyć się wykładnią funkcjonalną i systemową. Na konieczność zastosowania tych wykładni w tego rodzaju sprawach zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10 (Lex 745196). Zdaniem Sądu, stosując zatem zarówno wykładnię językową przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 138 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy, jak też wykładnię systemową i celowościową, przyjdzie stwierdzić, że w przypadku, gdy kierujący pojazdem w ciągu roku licząc od daty pierwszego wykroczenia, uzyska więcej niż 24 punkty, a więc przekroczy liczbę 24 punktów, nie ma do niego zastosowania art. 130 ust. 3 ustawy. Odbycie bowiem takiego szkolenia nie może spowodować cofnięcia faktu, że został przez kierującego przekroczony limit 24 punktów. Zaakcentować trzeba to, że ustawodawca nie wymaga, aby w dacie wydawania decyzji o skierowaniu na egzamin oraz o zatrzymaniu prawa jazdy w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego widniał wpis, że kierujący pojazdem ma w ewidencji nadal przekroczony limit punktów. Sąd w tym zakresie w całości podziela pogląd reprezentowany zarówno w orzecznictwie - między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2011r. w sprawie I OSK 1812/10, z 22 marca 2011 r. w sprawie sygn. I OSK 723/10, z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sygn. I OSK 275/10, z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. I OSK 1152/09, z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1552/11, I OSK 1306/11, I OSK 1203/11(orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak też w doktrynie (por. Ryszard A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 750; W. Kotowski "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd.3, ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, str. 1182). - zgodnie z którym przewidziana przepisem art. 130 ust. 3 możliwość zmniejszenia liczby punktów dotyczy tylko tych kierowców, którzy w chwili przystąpienia do szkolenia nie przekroczyli 24 punktów. Postulowane w skardze odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu ww. wykładni prowadzi do wniosku, iż również wzmiankowany w skardze akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy. Organy administracji publicznej, stosując § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia, który to przepis notabene nie był stosowany przez organy w przedmiotowej sprawie, nie naruszają przepisów Konstytucji RP i zakresu delegacji wynikającej z ustawy, bowiem rozporządzenie prawidłowo, wykonując delegację ustawową w zgodzie z regulacjami ustawowymi wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych. Podkreślenia wymaga także to, iż udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawy ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Kwestionowany w skardze przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko więc odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (zob. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r.). Skoro w stanie faktycznym sprawy skarżący odbył szkolenie w dniu 8 sierpnia 2011 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych uzyskanych w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego, to starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę. ----------------------- 6