II SA/Op 56/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 28 października 2004 r., nr XXVII/167/04 w przedmiocie przystąpienia do związku gmin oddala skargę. Rada Miejska w Paczkowie, działając na podstawie art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w dniu 28 października 2004 r. podjęła Uchwałę Nr XXVII/167/04 w sprawie przystąpienia Gminy Paczków do Związku Unia Gmin Powiatu Nyskiego. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Uchwałę Nr XXVII/167/04 Rady Miejskiej w Paczkowie w sprawie przystąpienia Gminy Paczków do Związku Gmin Powiatu Nyskiego. W złożonej skardze skarżący zarzucał, iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 66 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 45 ust. 3 Statutu Związku Gmin Powiatu Nyskiego. Wskazując na powyższe skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XXVII/167/04 Rady Miejskiej w Paczkowie w sprawie przystąpienia Gminy Paczków do Związku Gmin Powiatu Nyskiego. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, iż art. 66 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na gminy obowiązek powiadomienia Wojewody o zamiarze przystąpienia do związku. Do Wojewody Opolskiego do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie wpłynęła informacja gminy Paczków o podjętym zamiarze przystąpienia do związku międzygminnego, czym naruszona została procedura skutkująca nieważność uchwały. Skarżący podnosił także, iż zaskarżona uchwała narusza regulację § 45 ust. 3 Statutu Związku, z treści, którego wynika jakie elementy powinna zawierać uchwała rady gminy o przystąpieniu do Związku, a treść uchwały jest ograniczona jedynie do wyrażenia stanowiska Rady Miejskiej w Paczkowie w kwestii przystąpienia do Związku. Gmina Paczków w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, argumentując, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, bowiem regulacja zawarta w art. 66 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje okresu w którym obowiązek poinformowania Wojewody o zamiarze przystąpienia do związku gmin powinien być wykonany. Zdaniem Gminy powyższe świadczy o tym, iż ten zapis ustawowy ma jedynie charakter porządkowy. Powyższą wykładnię wzmacnia dodatkowo fakt, iż ustawodawca nie określił sankcji grożących z tytułu nie powiadomienia Wojewody o zamiarze podjęcia uchwały, a tym samym brak wymaganego powiadomienia nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa. W ocenie organu, niedopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Paczkowie w oparciu o przepisy statutu związku, gdyż statut związku nie może stanowić podstawy prawnej podjęcia uchwały, którą to podstawę stanowią przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a nie statutu związku do którego Gmina Paczków jeszcze nie przystąpiła. Zauważył jednocześnie organ, iż § 45 statutu stanowi, jakie wymogi formalne winien zawierać wniosek gminy, która zamierza przystąpić do Unii Gmin Powiatu Nyskiego i nie jest tym samym podstawą do podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja (akt, uchwała) jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest Uchwała Rady Miejskiej w Paczkowie, Nr XXVII/167/04 w sprawie przystąpienia Gminy Paczków do Związku Unia Gmin Powiatu Nyskiego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w sposób istotny skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru nad tymi jednostkami odbywać musi się w granicach dopuszczonych przepisami prawa. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest określenia rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzenie nieważności wadliwej uchwały. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru, jakim jest wojewoda posiada swobodę w ocenie zaistniałych naruszeń prawa, a tym samym uprawnienie do dowolnego kwalifikowania zaistniałych naruszeń prawa jako skutkujących stwierdzeniem nieważność uchwały rady gminy. Nie każde, bowiem naruszenie prawa przez organ gminy powoduje nieważność uchwały organu gminy. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do istotnych skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por wyrok NSA z 03.12.1996 r., SA/Wr 949/96, także wyrok NSA z dnia 11.02.1998 r.; II SA/Wr 1459/97; OSS 1998/3/79).Takich wad sąd w przedmiotowej sprawie nie dostrzegł. Uchwała z dnia 28 października 2004 r., Nr XXVII/167/04 w sprawie przystąpienia Gminy Paczków do Związku Unia Gmin Powiatu Nyskiego, podjęta została przez Radę Miejska w Paczkowie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przyznaje kompetencję do podjęcia takiej uchwały przez organy stanowiące gminy, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Powyższe oznacza zatem, iż nie doszło do naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, ani też przepisów prawa materialnego, a to art. 64 powołanej ustawy. Art. 64 § 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi bowiem, iż rady zainteresowanych gmin, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych mogą tworzyć związki gminne. Uchwała o przystąpieniu do związku gmin może być, lecz nie musi być, pierwszą czynnością podejmowaną przez zainteresowaną gminę o przystąpieniu do związku gmin. Uchwała o przystąpieniu (utworzeniu) do związku gmin nie jest tożsama z uchwałą o przyjęciu statutu związku gmin. Dopiero, bowiem podjęcie uchwały o przyjęciu statutu związku gmin powodować będzie, iż gmina określi zakres przekazywanych mu praw, obowiązków i zadań publicznych. Z tą też chwilą statut związku stanowić będzie dla gminy podstawowy akt prawny, który regulować będzie pozycję i kompetencje poszczególnych organów gmin oraz sposób wykonywania zadań publicznych. Konsekwencją, zatem przyjęcia statutu związku gmin, w drodze odrębnej uchwały, będzie obowiązek jego przestrzegania. Rada Miejska w Paczkowie podejmując w dniu 28 października 2004 r. uchwałę nr XXVII/167/04, bez uprzedniego poinformowania Wojewody Opolskiego o zamiarze przystąpienia do związku gmin naruszyła przepis art. 66 ustawy. Art. 66 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż gmina informuje wojewodę o zamiarze przystąpienia do związku. Powyższy zapis oznacza, iż rada gminy zobligowana była do powiadomienia Wojewody Opolskiego o zamiarze przystąpienia do związku gmin i podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Użycie, bowiem przez ustawodawcę sformułowania "informuje" nie oznacza dowolności, fakultatywności zawiadomienia, lecz powinność, obowiązek dokonania takiego powiadomienia. Z uprawnienia wojewody do uzyskania takiej informacji nie wynika jednak żadne uprawnienie tego organu do wyrażenia zgody lub sprzeciwu o przystąpieniu do związku gmin. Z powyższego płynie zatem konkluzja, iż obowiązek z art. 66 w/w ustawy ma charakter jedynie porządkowy. Przesądza o tym zwłaszcza brak jakichkolwiek sankcji związanych z niewykonaniem przez organ gminy tego obowiązku. W świetle zatem powyższego należy skonstatować, iż naruszenie przez radę gminy tego obowiązku, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Naruszenie przez radę gminy trybu postępowania przed podjęciem spornej uchwały mogłoby skutkować nieważnością spornej uchwały tylko wówczas, gdyby na skutek tego naruszenia nie mogłaby zostać podjęta sporna uchwała lub gdyby na skutek takiego naruszenia zapadłaby uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie przepisów porządkowych nie nastąpiło. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, na co wskazano powyżej. Godzi się także wskazać, iż stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez organ nadzoru może być, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydane tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, istotnej sprzeczności z przepisami prawa. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy wynika bowiem w sposób jednoznaczny gradacja naruszeń prawa, a mianowicie istotne i nieistotne, z którymi to naruszeniami ustawodawca powiązał określone skutki. Ust. 4 art. 91 ustawy stanowi bowiem, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, uznać należało, iż zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa, a tym samym, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.