II SA/Op 561/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 2 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi, wydane na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej jako K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), dalej Prawo budowlane, postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 2 października 2017 r., nr [...], orzekające o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez A. D. od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 4 sierpnia 2017 r., wnoszącej sprzeciw w sprawie przystąpienia do robót budowlanych, polegających na zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych, usytuowanych na nieruchomości położonej w [...] na działkach oznaczonych nr a, nr b, obręb [...]. Zaskarżony akt został podjęty w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. A. D. dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poprzez zaniechanie prowadzenia działalności w obiektach budowlanych na nieruchomości położonej w [...] na działkach nr: a i b, obręb [...]. Organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. nałożył na wnioskodawczynię obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez uzupełnienie wniosku o opis i rysunek, określający usytuowanie obiektów budowlanych w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, a także o przedłożenie zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektów budowlanych, zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W odpowiedzi, strona dnia 19 lipca 2017 r., złożyła pisemne wyjaśnienie odnoszące się do nałożonych obowiązków. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...], zgłosił sprzeciw do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, uznając, że wnioskodawczyni w zakreślonym terminie nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. Decyzja została doręczona stronie 8 sierpnia 2017 r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. D., reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. D., wnosząc za pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 25 sierpnia 2017 r.), odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podano, że przyczyną niezachowania terminu była nagła choroba matki J. K., pracownicy Kancelarii pełnomocnika A. D. – J. K., która miała nadać odwołanie w placówce pocztowej w dniu 22 sierpnia 2017 r. Do prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od sprzeciwu, wydanego na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, pełnomocnik wnioskodawczyni dołączył kserokopię skróconego aktu urodzenia J. K. oraz kserokopię zaświadczenia o pobycie M. S., matki J. K. na Oddziale [...] w A w [...]. Nadto przedstawił zaświadczenie lekarskie o leczeniu się w Poradni przez J. K., zaś przy piśmie z dnia 21 września 2017 r. adw. A. D. przedłożył skrócony akt zgonu M. S. W sytuacji tej organ odwoławczy - Wojewoda Opolski, nie znalazł podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 4 sierpnia 2017 r. Na wstępie swoich rozważań organ wskazał na art. 58 § 1 K.p.a., wywodząc, że istnieją cztery przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że niedopełnienie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Odnosząc się do okoliczności, które przywołał na swoje usprawiedliwienie pełnomocnik skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że nie pozwoliły one na pozytywne rozpatrzenie wniosku w trybie art. 59 § 2 K.p.a. Organ argumentował, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Rz 771/95, że pełnomocnik odpowiada za winę osoby, którą się posługuje. Podkreślił organ, przywołując w tym zakresie stanowisko sądów, że o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku zachowania terminu stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Brak winy strony w uchybieniu terminu zachodzi więc tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej, w tym np., przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. W ocenie organu odwoławczego, profesjonalny pełnomocnik skarżącej nie może dopatrywać się przyczyny do przywrócenia terminu na wniesienie odwołania w fakcie, że powierzył przesyłkę pracownicy Kancelarii, a osoba ta nie dopełniła obowiązku. Organ zgodził się, że opisana w piśmie z 23 sierpnia 2017 r. sytuacja, tj. nagłe pogorszenie się stanu zdrowia matki pracownicy oraz jej choroba na tle [...] była niezależna od pełnomocnika. Jednakże uznał, iż pełnomocnik miał świadomość, iż sytuacja życiowa oraz choroba na podłożu [...] pracownika jego Kancelarii może mieć wpływ na brak świadomego podejmowania decyzji oraz kierowaniu swym postępowaniem, a mimo to podjął ryzyko, zlecając pracownikowi nadanie odwołania w placówce pocztowej. Nadto organ wskazał, że na oficjalnej stronie internetowej kancelarii, pod adresem: [...], widnieje wpis, że zespól Kancelarii składa się z sześciu osób, więc pełnomocnik mógł komuś innemu powierzyć wysłanie odwołania, jeżeli miał obawy, iż ze względu na ciężką chorobę matki pracownicy, będącej pod jej opieką, czynności związane z wykonywaniem obowiązków pracowniczych mogą być zaburzone. W konsekwencji, organ przyjął, że strona nie uprawdopodobniła, iż bez swojej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W skardze na opisane na wstępie postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 2 października 2017 r. A. D., reprezentowana przez adw. A. D., wniosła o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka J. K., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Nadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca nie dopełniła obowiązku ze swej winy, w sytuacji, gdy niedopełnienie obowiązku nastąpiło z przyczyn nie do przezwyciężenia, a tym samym niezależnych od skarżącej. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżącej przypomniał, że przyczyną niezłożenia odwołania w terminie było nagłe pogorszenie się stanu zdrowia matki J. K., pracownicy Kancelarii pełnomocnika. Autor skargi ponownie wyjaśnił, że pracownica jego Kancelarii, J. K. w dniu 22 sierpnia 2017 r. udając się na pocztę, celem wysłania odwołania, została poinformowana, że stan zdrowia jaj matki – M. S., od roku obłożnie chorej, gwałtownie się pogorszył, co skutkowało obowiązkiem przewiezienia chorej do szpitala. Nadmienił, że jedyną osobą opiekującą się M. S. jest J. K., która z tego powodu przebywała na urlopie w dniach od 4-21 sierpnia 2017 r. W tych okolicznościach, w ocenie pełnomocnika skarżącej, twierdzenie, że uchybienie terminowi nastąpiło z winy strony jest nielogiczne, gdyż nikt nie miał wpływu na to, że akurat w dniu 22 sierpnia 2017 r. stan zdrowia matki J. K. nagle się pogorszy, co spowoduje niemożność wywiązania się przez nią z powierzonych obowiązków pracowniczych. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniósł, że stan psychiczny pracownicy jego Kancelarii (leczona [...]) oznacza, że w omawianej sytuacji nie można mówić o zawinieniu ze strony pracownika. Z przedstawionych przyczyn, w przekonaniu autora skargi, uchybienie terminowi nastąpiło na skutek okoliczności niezależnych od pełnomocnika skarżącej. Podkreślił, że w dniu 22 sierpnia 2017 r. przygotował odwołanie i dokonał jego wydrukowania, a następnie odwołanie wraz z pełnomocnictwem zapakowano do koperty, celem jego wysłania za pośrednictwem poczty. Pełnomocnik argumentował, że nie mógł przewidzieć, iż w drodze na pocztę J. K. otrzyma taką wiadomość o stanie zdrowia matki, że nie będzie w stanie poświęcić swojej uwagi sprawom Kancelarii. Nadmienił, że o sytuacji tej dowiedział się następnego dnia, zaznaczając, że gdyby został niezwłocznie poinformowany o problemach J. K., od razu podjąłby działania zmierzające do ustalenia co stało się z odwołaniem i czy zostało ono wysłane w terminie. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej potwierdził, że zespól Kancelarii składa się z 6 osób, jednakże zaznaczył, że pozostałe osoby również nie wiedziały o sytuacji, w jakiej znalazła się J. K. Zauważył, że organ zupełnie pominął fakt, że wykonujące zawód adwokata/radcy prawnego w spółce wszystkie osoby są od siebie w pełni niezależne. Każdy ma swoje sprawy, swoich klientów, a do zadań sekretarki należy wysyłanie i odbiór korespondencji. Zaakcentował, że 22 sierpnia 2017 r. J. K. wróciła z urlopu, ponieważ wydawało się, że stan zdrowia jej matki uległ poprawie, stąd pełnomocnik nie widział przeszkód, aby powierzyć jej wysłanie odwołania. Reasumując powiedziano, że skarżąca uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminowi. Jasno wykazała, że nagle pogarszający się stan zdrowia matki J. K. był niezależny zarówno od strony, pełnomocnika czy jakiejkolwiek osoby trzeciej. Skoro organ pozostawał w przeświadczeniu, że wskazane okoliczności są niewystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, zobowiązany był wezwać pełnomocnika do uzupełnienia wniosku, czego nie uczynił naruszając art. 58 § 1 K.p.a i art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargą organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi ziszczenie się określonych przepisami prawa przesłanek uzasadniających przywrócenie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 4 sierpnia 2017 r. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 i 2 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Natomiast stosownie do art. 59 § 2 K.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do jego rozpatrzenia. Analiza powyższych regulacji K.p.a. nie pozostawia więc wątpliwości, że w razie uchybienia terminu właściwy organ powinien przywrócić uchybiony termin, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: 1) strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; 2) strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; 3) wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, oraz 4) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym przypadku wniesienie zażalenia). Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi, rozumieć należy wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przy braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W judykaturze przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 586/17 - przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, jest wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że bezsporne jest ziszczenie się trzech z czterech przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 25 sierpnia 2017 r.) skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Do złożonego wniosku o przywrócenie terminu skarżąca załączyła odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji. Wniosek o przywrócenie terminu złożyła w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, która miała miejsce 22 sierpnia 2017 r. Ostatnia przesłanka - uprawdopodobnienia braku winy skarżącej w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania - jest kwestią sporną w niniejszej sprawie. Jak już wyżej powiedziano Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W sytuacji zaś, kiedy w imieniu strony działa profesjonalny pełnomocnik - co miało miejsce w niniejszej sprawie – dokonanie bądź zaniechanie przez pełnomocnika czynności procesowych obciąża stronę. Występujący zatem w imieniu skarżącej adwokat obowiązany był do dołożenia należytej staranności w wywiązaniu się z obowiązku terminowego złożenia odwołania. Wyręczanie się zaś przez pełnomocnika osobą trzecią (pracownikiem Kancelarii), nie zwalnia go z odpowiedzialności za niedochowanie terminu. Tym bardziej, że udzielone w niniejszej sprawie adwokatowi przez skarżącą pełnomocnictwo ma charakter ogólny. Zatem niewątpliwie obejmuje ono wywiązanie się przez pełnomocnika z obowiązku należytego i terminowego działania w imieniu strony. Przytoczona we wniosku o przywrócenie terminu argumentacja o nagłej chorobie matki pracownika Kancelarii oraz załączona na tę okoliczność dokumentacja lekarska nie uprawdopodobniają braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem na adwokacie ciąży obowiązek takiego zorganizowania swojej Kancelarii i pracy zatrudnionych w niej osób, aby w sposób właściwy dbano o interesy strony (mocodawcy) – tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2011 r. , sygn. akt I OZ 114/11, CBOSA. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej sam przyznał, iż winę za uchybienie terminowi do wniesienia skargi ponosi jeden z pracowników jego Kancelarii. Tego rodzaju uchybienie należy uznać za posiadające znamiona winy polegającej na braku szczególnej staranności, jakiej należy wymagać od pełnomocnika. Niezależnie od tego czy błąd popełnił pełnomocnik skarżącego, pracownik jego kancelarii, czy też praktykant, winę za ten błąd ponosi profesjonalny pełnomocnik, a w konsekwencji również jego mocodawca (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., I GZ 59/09). Ponadto, pełnomocnik skarżącej nie uprawdopodobnił, że zapewnił należyty nadzór nad pracą tego pracownika. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że odwołanie sporządzone przez pełnomocnika skarżącej datowane jest na dzień 23 sierpnia 2017 r., a więc nie tylko wysłane, ale również sporządzone zostało po upływie 14 dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Na ocenę stanu faktycznego sprawy nie może także mieć wpływu okoliczność, że czynności dokonano tylko z jednodniowym uchybieniem terminu. Ustawodawca nie uzależnia bowiem możliwości przywrócenia terminu od okoliczności obejmującej większą lub mniejszą liczbę dni, o które przekroczono termin. Stąd też zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odmawiające stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.