II SA/Op 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie posiłków oddala skargę. Decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...], udzielono skarżącemu D. A. pomocy społecznej w formie częściowo odpłatnych posiłków. Decyzję tę oparto na przepisach art. 7, 8, 9, 17 ust. 2 pkt 3, 36 ust. 2j, 51 ust. 1 i 2, 97 ust. 1 i 5, 102 ust. 1, 106 ust. 1, 3 i 4, 110 ust.7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135 poz. 950), a także na podstawie ogólnie przywołanej uchwały Rady Miasta Opola z dnia 1 lipca 2004 r., nr XXXIV/324/04 w sprawie organizacji i zasad odpłatności za pobyt w Ośrodku Readaptacji Społecznej i mieszkaniach chronionych oraz za wyżywienie w Domach Dziennego Pobytu (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 52, poz. 1483). Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia powyższej decyzji, w związku z uchyleniem uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2008 r., nr XXXII/336/08 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w Opolu (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 51, poz. 1668). W ślad za powyższym decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor MOPR w Opolu stwierdził wygaśnięcie opisanej na wstępie decyzji z dnia 9 stycznia 2008 r. jako bezprzedmiotowej, powołując się w uzasadnieniu na przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na to, że uchylona została uchwała ustalająca dotychczasowe zasady odpłatności za przyznane skarżącemu posiłki. W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że wprawdzie utracił moc prawną przepis ustalający osobom korzystającym z posiłków w Domu Dziennego Pobytu zasady ponoszenia odpłatności za te posiłki, ale nie stanowił on podstawy prawnej wydania decyzji w zakresie odpłatności za posiłki, gdyż podstawą prawną dla tego rodzaju decyzji jest przepis art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przyjęto także, powołując się na poglądy literatury prawa administracyjnego, że fakt uchylenia jednej z regulacji prawnych, na podstawie której wydano decyzję administracyjną, nie wpływa na byt prawny decyzji. Jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to moc takich decyzji nadal jest wiążąca. Ustawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych. Zatem – w ocenie Kolegium - nie sposób uznać, że decyzja z dnia 9 stycznia 2008 r. stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji staje się ona bezprzedmiotowa jedynie wówczas, kiedy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek, a uchwała z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad opłatności za pobyt w ośrodku wsparcia i mieszkaniach chronionych w Opolu nie przewidziała takiej sytuacji prawnej. Wprawdzie przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przewiduje możliwość wygaśnięcia decyzji z uwagi na interes społeczny lub interes strony, to jednak organ w żadnym stopniu nie wykazał w zaskarżonej decyzji istnienia owych przesłanek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu D. A. zarzucił, że decyzja organu odwoławczego nie wprowadza żadnych zmian w sytuacji prawnej skarżącego, a w szczególności narusza przepis art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który nakazuje uprawnionemu udzielenie pomocy bez żadnych dalszych uwarunkowań. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Decyzja naruszająca prawo może zatem zostać przez sąd administracyjny uchylona, gdy sąd stwierdzi, że organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy prawa procesowego lub materialnego. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). W pierwszym rzędzie w związku z wniesioną skargą zauważyć należało, że dotyczy ona decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że przepis ten wprowadza w części końcowej wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego rodzaju zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy przez organ I instancji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 583). W tym kontekście za trafny uznać należy pogląd Kolegium, że sama tylko zmiana stanu prawnego, sprowadzająca się do uchylenia dotychczasowej regulacji prawnej, na której oparta była decyzja administracyjna, nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, nawet jeżeli przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Ustawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, powinien regulować te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez odpowiednie zapisy rozstrzygające o losach istniejących w obiegu prawnym decyzji, wydanych na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących (vide: wyroki WSA w Warszawie z dn. 20 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 2389/04 [LEX nr 166902] oraz z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Wa 594/06 [LEX nr 221925]). Brak takiego zapisu nie jest przy tym niezbędny do uznania dalszego obowiązywania decyzji (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, Państwo i Prawo z 1992 r., nr 7, str.49 i n.). Zatem nie sposób uznać, że decyzja z dnia 9 stycznia 2008 r., którą przyznano skarżącemu określone świadczenia z pomocy społecznej na czas określony – do końca 2008 r., stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji stałaby się ona bezprzedmiotowa jedynie wówczas, kiedy znowelizowane przepisy przewidywałyby taki skutek. Dotyczy to także uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, które posiadają walor prawa miejscowego. Uchwała Rady Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2008 r. zapisów takich nie zawierała, a to z kolei oznacza, iż nie było podstaw do wszczynania z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji opartej m. in. na uchwale poprzednio obowiązującej. Trafnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., który przewiduje wygaśnięcie decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż w żadnym stopniu nie można dopatrzeć się w zaskarżonych decyzjach istnienia wymienionych w nim przesłanek. W takim stanie rzeczy skarga, która - jak się wydaje - odnosi się do prawidłowości decyzji z dnia 9 stycznia 2008 r., co do czego zdaniem skarżącego organ odwoławczy się nie wypowiedział, nie może być uznana za usprawiedliwioną, gdyż postępowanie nie dotyczyło weryfikacji decyzji korzystającej z przymiotu ostateczności i nie toczyło się w żadnym z trybów postępowania administracyjnego, który na taką weryfikację pozwala. W końcu zauważyć należało także i to, że na uwzględnienie skargi nie pozwala regulacja wynikająca z przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a, zgodnie z którą sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczałoby powrót do stanu prawnego wywołanego decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia [...], która pozbawiała skarżącego świadczeń przyznanych decyzją z dnia 9 stycznia 2008 r., czyli byłoby orzekaniem na niekorzyść skarżącego i to niezależnie od tego czy akceptuje on szczegółowe rozwiązania przyjęte w tej ostatniej decyzji czy też uważa je za niewystarczające. Wobec powyższego zarzuty skargi uznać należało za niezasadne, a biorąc pod uwagę, iż zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, jak też proceduralnego, należało po myśli art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę.