II SA/Op 573/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 10 maja 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Fundacji "A" w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 10 maja 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Fundacji "A" z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" - odmówił Fundacji dopuszczenia do udziału na prawach strony. W uzasadnieniu organ wskazał, że Fundacja we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r., złożonym w trybie art. 31 § 1 K.p.a., podała, iż jest organizacją ekologiczną wspierającą ochronę środowiska naturalnego, a za jej udziałem w toczącym się postępowaniu przemawiają zarówno cele statutowe, jak i interes społeczny. Argumentowała również, że zajmuje się m. in. sprawami dotyczącymi odnawialnych źródeł energii oraz nadzorem nad przestrzeganiem prawa, realizowanym poprzez uczestnictwo w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Uzasadniając interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w ww. postępowaniu wskazała, iż planowana inwestycja może wywierać negatywny wpływ na środowisko, stąd jej udział w postępowaniu jest konieczny, aby zminimalizować wpływ już na etapie wydania decyzji środowiskowej oraz wystąpienia ryzyka zagrożeń. Zdaniem organu, Fundacja jednak nie spełnia żadnej z obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a, warunkujących jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Odnosząc się do celów statutowych Fundacji organ stwierdził, że dołączony do wniosku statut zawiera zbyt ogólnikowe zapisy, z których nie można wywieść konkretnego związku z przedmiotem postępowania. Uznał, że nadzór nad przestrzeganiem prawa realizowany poprzez uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie może być traktowany jako cel statutowy. Ponadto, Fundacja nie przedłożyła do akt sprawy żadnych analiz ani opinii, które mogłyby stanowić merytoryczne wsparcie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zażalenie na powyższe postanowienia wniosła Fundacja, żądając jego uchylenia i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Szeroko argumentowała negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych na środowisko, podkreślając, iż sporne postępowanie toczy się bez udziału społeczeństwa, a w tej sprawie zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego. Zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji o braku związku pomiędzy jej celami statutowymi, a przedmiotem spornego postępowania. Akcentowała, że dotyczy ono budowy źródła energii odnawialnej, które z uwagi na sposób wytwarzania i wielkość oddziałuje na otoczenie, w tym na środowisko życia ludzi i zwierząt. Ochrona tego środowiska jest jednym z celów statutowych Fundacji. Za koniecznością przystąpienia do udziału na prawach strony przemawia również okoliczność braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawiła opracowania na temat wpływu elektrowni wiatrowych (emisji hałasu i promieniowania) na szeroko rozumiane środowisko. Wskazała, że wobec braku dostępu do akt sprawy, nie jest w stanie sprecyzować skutków realizacji planowanej inwestycji. Zasygnalizowała także swój udział i zajęcie merytorycznego stanowisko w sprawie budowy innej elektrowni wiatrowej. Podała, że udział w spornym postępowaniu właśnie umożliwi ustalenie wystąpienia lub braku wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko oraz naruszenia standardów i wymogów ochrony środowiska, pomimo braku obowiązku przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. Dowodziła, że udział ten może być wykluczony dopiero po ustaleniu przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego, a Wójt nie wykazał, że Fundacja nie będzie działać w interesie społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało zażalenie za bezzasadne i postanowieniem z dnia 26 września 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. postanowiło utrzymać w mocy ww. postanowienie. Przywołując brzmienie przepisu art. 31 § 1 i 2 K.p.a. oraz definicję legalną pojęcia "organizacji społecznych" zawartą w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., Kolegium przyznało, iż Fundacja "A" z siedzibą w [...] posiada status organizacji społecznej. Wobec braku udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu Fundacja mogła, zdaniem Kolegium, wystąpić z żądaniem dopuszczenia do udziału w sprawie wyłącznie na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. Weryfikując cele statutowe Fundacji, Kolegium uznało, że użyty w treści § 5 ust. 1 tego statutu, w tym zwrot: "zajmuje się sprawami z zakresu ochrony środowiska" nie określa celu działania tej Fundacji, a jedynie w sposób ogólnikowy wskazuje na zakres przedmiotowy jej działania. Gdyby ów zwrot był uzupełniony zapisem, np. by zachować walory środowiskowe, nie dopuścić do degradacji środowiska, itp., należałoby uznać, że cel nie jest domniemany, tylko określony w sposób precyzyjny i konkretny. Natomiast w niniejszej sprawie, cel nie jest określony - a organ zobligowany jest do dokonania oceny, czy dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu jest zgodne z celami statutowymi - nie ma podstaw ani możliwości dokonania weryfikacji w omawianym zakresie. Kolegium również uznało, że przyjęty w § 5 ust. 1 statutu Fundacji zwrot: "zajmowanie się nadzorem społecznym nad przestrzeganiem prawa w zakresie ochrony środowiska w tych branżach", określa zakres działania, bez wskazania jakiemu celowi ów nadzór ma służyć. Stwierdziło także, że powoływanie się we wniosku, jako na cele statutowe, na opracowywanie analiz, ekspertyz, opinii i badań (§ 5 ust. 2 lit. b statutu) oraz na uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych (§ 5 ust. 2 lit. c) jest również chybione, ponieważ są to konkretne czynności będące formą działania, a nie celem statutowym Fundacji. Kolegium przyjęło, że skoro Fundacja nie określiła w statucie celu działania, to brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia jej do udziału we wnioskowanym postępowaniu. Ponadto, nie wykazała również interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu środowiskowym, sprowadzając ów interes do lakonicznej konstatacji, że budowa farmy wiatrowej może negatywnie wpływać na środowisko i do konieczności merytorycznego wsparcia w minimalizowaniu ryzyka wystąpienia zagrożeń. Kolegium odnotowało, że organ pierwszej instancji nie zwracał się do Fundacji o uzupełnienie wniosku, bowiem nie było takiej potrzeby, ponieważ przepis art. 31 § 1 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: zgodności z celami statutowymi i uzasadnienia interesu społecznego, a taka okoliczność w sprawie nie zachodzi. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skażonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. przez stwierdzenie, że skarżąca nie wykazała celów statutowych uzasadniających dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu oraz przez brak zbadania istnienia interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do toczącego się postępowania. Podzielając stanowisko w przedmiocie wymienionych przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. skarżąca zaakcentowała, iż pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane ustawowo i w tej kwestii wskazała na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślając, iż "podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny." Wywodziła, że w interesie powszechnym, społecznym leży ochrona środowiska i prowadzenie postępowań administracyjnych z umożliwieniem udziału organizacji społecznych (w granicach wyznaczonych prawem), jako czynnika społecznego. Zanegowała stanowisko Kolegium, które przyjęło, że skarżąca nie posiada w statucie określonych celów działania. Cele statutowe określone zostały w § 5 ust. 1 i w tym brzmieniu zostały również zamieszczone w Krajowym Rejestrze Sądowym przez Sąd Rejonowy w [...]. Brak wskazania tego elementu – celu działania, spowodowałby odmowę wpisu Fundacji do KRS. Zdaniem skarżącej, charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności, a zatem spełniona jest jedna z przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. W tym kontekście szeroko przedstawiła istotę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć oraz jego cel, czyli konieczność ochrony środowiska naturalnego przed możliwymi negatywnymi skutkami. Celem statutowym skarżącej jest w szczególności dążenie do jak najpełniejszej ochrony środowiska naturalnego. Podkreśliła, że jej udział w tym postępowaniu uzasadniony jest celem ochrony środowiska naturalnego w obszarze realizacji przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii. Uznała, iż w istocie cele statutowe są zbieżne z problematyką postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdziła, że przez błędne przyjęcie, że cele Fundacji w ogóle nie dotyczą tego postępowania, Kolegium odstąpiło od zbadania drugiej przesłanki, tj. istnienia interesu społecznego uzasadniającego jej udział w postępowaniu, czym naruszone zostały reguły postępowania określone w art. 6 i art. 7 K.p.a. Skarżąca zaakcentowała też, że udział organizacji społecznej nie polega na blokowaniu realizacji inwestycji, ale na wsparciu dla organów i inwestora, aby został w pełni zrealizowany obowiązek ochrony środowiska. W przekonaniu skarżącej, spełniła ona obie przesłanki dopuszczenia jej do tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2014 r. uczestnik postępowania - inwestor B Sp. z o.o. w [...] wywodził, że skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie przedstawił swoją argumentację oraz zawarł polemikę z prezentowanym stanowiskiem przez skarżącą, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu, na zasadzie art.151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, objętego rozpoznaniem Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a. wykazała, że podjęto je z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 10 maja 2013r., którym odmówiono dopuszczenia Fundacji "A" z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą." Oceniane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 31 § 1 i § 2 K.p.a., regulującego postępowanie w sprawie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym - wyznaczonego tymi przepisami K.p.a., wymagającego w tym celu wydania przez organ administracji publicznej stosownego postanowienia. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania (pkt 1) lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby (pkt 2). W formie postanowienia, organ administracji publicznej orzeka o zasadności bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej - art. 31 § 2 K.p.a., przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 K.p.a. Z treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że zawarto w tym przepisie dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. W przypadku żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie można pominąć też niezbędnego (dodatkowego) warunku, czyli okoliczności, iż postępowanie administracyjne musi się toczyć, tj. musi być zawisłe. Wniosek w przedmiocie dopuszczenia nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy nie będącej w toku danego postępowania (por. Wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, LEX nr 338613). Niewątpliwie, w rozpoznawanej sprawie odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania dotyczyła już zawisłej sprawy z wniosku inwestora przed organem pierwszej instancji, a zatem ten dodatkowy warunek został spełniony. Nie można natomiast podzielić stanowiska organów o nieskuteczności domagania się przez skarżącą dopuszczenia do udziału w postępowaniu, z powodu nieokreślenia w statucie celu działania. Organizacja społeczna może skutecznie wnosić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jeżeli jej cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu – art. 31 § 1 K.p.a. Natomiast w ocenie Kolegium, brak określenia celu w statucie Fundacji, uniemożliwia zbadanie spełnienia przesłanki uzasadnienia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Jednakże powyższe stanowisko organu, że skarżąca nie posiada w swoim statucie określonych celów działania, uznać należało za błędne. Załączony do wniosku statut oraz wypis z Krajowego Rejestru Sądowego jednoznacznie zaprzeczają stwierdzeniu - braku określenia celu działania w statucie Fundacji. Cele statutowe określone zostały w § 5 ust. 1, który stanowi, że "Fundacja zajmuje się sprawami z zakresu ochrony środowiska, w tym w obszarach: budownictwa przemysłowego, biurowego, magazynowego i infrastrukturalnego, energii konwencjonalnej, energii niekonwencjonalnej, odnawialnych źródeł energii, górnictwa otworowego, odkrywkowego i podziemnego oraz nadzorem społecznym nad przestrzeganiem prawa w zakresie ochrony środowiska w tych branżach". Z kolei, w jaki sposób Fundacja realizuje swoje cele statutowe, określa § 5 ust. 2 tego statutu. Jednakże dostrzec należy, że chociaż pojęcie celów statutowych jest szerokie, nie można z niego wyprowadzać dalszych warunków udziału organizacji społecznej w postępowaniu i poddawać analizie także form realizacji tych celów (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 675/09, LEX nr 597771). W rozpoznawanej sprawie, skoro cele statutowe zostały określone w § 5 ust. 1, zatem nie ma żadnych przeszkód prawnych, do dokonania ustalenia, czy cele określone w statucie skarżącej Fundacji uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W tej materii organ powinien ocenić (porównać), czy między celami skarżącej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne. Przy czym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (zob. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857). Istotnym w rozpoznawanej sprawie jest również i to, że bez dogłębnej analizy organy przyjęły, iż nie zachodzi także przesłanka interesu społecznego przemawiająca za udziałem fundacji w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślić trzeba, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, ale nie może prowadzić do dowolności w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane, należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, jednakże organ nadaje im treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Niewątpliwie, ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego, co jednak nie zwalnia organizacji od wskazania okoliczności bądź przytoczenia motywów konkretyzujących jej interes społeczny w danej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09, LEX nr 597243; wyrok WSA w w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/12, LEX nr 1326846). Należy mieć również na uwadze, co podkreśla skarżąca Fundacja, że wnioskuje o przystąpienie do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, bo wówczas miałaby status strony postępowania (art. 28 K.p.a), ale w interesie społecznym. Dlatego też, zapis statutu określający cel Fundacji oraz okoliczności wskazywane przez skarżącą, co do istnienia interesu społecznego skarżącej, powinny być wnikliwie przeanalizowane przez organ administracji publicznej właśnie w kontekście spełnienia przesłanek z omawianego przepisu – art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przedstawionych względów, ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy zasadność wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w punkcie 2, w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a, zasądzając na rzecz strony skarżącej równowartość uiszczonego przez nią wpisu.