II SA/Op 585/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie NSA Jerzy Krupiński WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Gminy Prószków z dnia 15 lutego 2006 r., nr XL/339/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 15 lutego 2006 r., nr XL/339/2006, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków, podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że gmina nie wykonała upoważnienia ustawowego wynikającego z przywołanego art. 19 ust. 2 ustawy, poprzez brak określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Wojewody, odesłanie w tym zakresie do przepisów rozporządzeń przywołanych w § 4 regulaminu, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a zatem powyższy brak, skutkuje uznaniem nieważności całej uchwały. Wojewoda podkreślił, iż określenie minimalnego poziomu usług stanowi obligatoryjny element przedmiotowego regulaminu. Dodał, że nie stanowią także minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, postanowienia § 28 regulaminu odnoszące się ogólnie do obowiązku przestrzegania prawa przez przedsiębiorstwo. Wojewoda zarzucił także spornej uchwale powtórzenia w niej regulacji ustawowych bądź ich modyfikację, które uznał za niedopuszczalne. W tej kwestii, wskazując na przyjętą linię orzecznictwa stwierdził, że uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało zawarte w ustawie. Wojewoda podał, że sytuacja taka wystąpiła w § 3 pkt 4, § 10, § 12 ust. 2, § 17 ust. 1, 2 lit. a, b, d,; § 17 ust. 3 zdanie pierwsze; § 21 ust. 4 zdanie pierwsze; § 21 ust. 5 i 6; § 22 ust. 1; § 27 pkt 4; § 30 ust. 6 zdanie pierwsze, trzecie i czwarte. Wojewoda argumentował w tym zakresie, że wprowadzenie przedmiotowych regulacji aktem prawa powszechnie obowiązującego, pozbawiło organ jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia stanowienia w tym zakresie norm prawnych, w drodze uchwały. Za sprzeczne z ustawowymi unormowaniami, Wojewoda uznał następujące przepisy regulaminu: § 1 z przepisem art. 1 ustawy; § 11 ust. 2 zdanie drugie oraz § 28 ust. 3 pkt 2 z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy; § 21 ust. 4 zdanie drugie oraz § 23 w części z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy; § 22 ust. 1 z art. 27 ustawy; § 22 ust. 2 z art. 27 ustawy; § 29 ust 3 pkt 7 z art. 27 ust. 5 i 6; § 31 ust. 2 z art. 19 ust. 2 pkt 9. Mając na uwadze powyższe wskazania, Wojewoda podkreślił, że w przypadku aktów prawa miejscowego, przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina Prószków, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej braku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, a w pozostałym zakresie uwzględniła skargę. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, w zakresie minimalnego poziomu usług jest niedookreślony. Ponadto ustawodawca nie wskazał ani definicji, ani wytycznych do interpretacji tego przepisu, co jest sprzeczne z zasadą z art. 94 w zw. z 92 ust. 1 Konstytucji RP. Gmina wskazała, ze pojęcie usługi jest zbyt szerokie a działalność przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego "jest regulowana przez szczegółowe przepisy prawa administracyjnego i gospodarczego". Do skargi zostało dołączone pismo, które w ocenie Gminy nie wspomina błędu, co do minimalnych usług. Ponadto dodano, iż pominięcie w regulaminie spornego minimum usług nie jest wynikiem niezachowania należytej staranności, ale "tkwi w przepisach samej ustawy". Gmina uznała za zasadne zarzuty w przedmiocie powtarzania bądź modyfikowania zapisów ustawowych, sygnalizując jednocześnie o przygotowanym projekcie uchwały w sprawie nowego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przy czym, przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi, że "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Organem nadzoru w rozpoznawanej sprawie jest wojewoda i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy, zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w drodze skargi do sądu administracyjnego. Po myśli art. 85 tej ustawy, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto tut. Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7), że organ nadzoru, wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 wskazywanej powyżej ustawy, skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. Stąd, skarga Wojewody Opolskiego z dnia 28 sierpnia 2006 r., na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 15 lutego 2006 r., w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stała się przedmiotem niniejszego rozpoznania. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzedzić należy istotną uwagą, dotyczącą wynikającej z art. 54 § 3 P.p.s.a., możliwości uwzględnienie skargi w całości przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Gmina Prószków nie uwzględniała skargi w całości, stąd rozważania w tej materii stają się zbędne i w takim przypadku, ocenie Sądu podlega zaskarżona uchwała. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, (zwany dalej "regulaminem"), po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu, regulamin ten należy do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). W związku z powyższym, zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Jednocześnie, ustawodawca określając granice upoważnienia uchwalenia regulaminu, sprecyzował przez wyliczenie w art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy, jego zakres przedmiotowy. Z przepisu tego wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy). Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym", należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie, obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy. Pominięcie przez radę gminy obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominiecie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem. należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, poprzez niewykonanie upoważnienia ustawowego. Niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy, nastąpiło w zakresie braku regulacji, co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie stanowią o minimalnym poziomie usług postanowienia § 4 regulaminu, zawierające odesłanie do pozwolenia wodnoprawnego oraz do powszechnie obowiązujących aktów prawnych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach, oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez organy Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 203, poz. 1718) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 75, poz 690 ze zm.). Nie normuje także minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo przepis § 28 regulaminu, który ogólnie ujmuje obowiązki przedsiębiorstwa, jako standardy obsługi odbiorców usług. Stwierdzić zatem należy, że przywołane przepisy regulaminu nie stanowią o minimalnym poziomie usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ponieważ zaskarżona uchwała nie zwiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, stąd okoliczność ta, przesądza o tym, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Na zasadzie bowiem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W związku z przywołanymi powyższymi okolicznościami, należało wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały uznać za zasadny. W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi organu nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, dotyczące powtórzeń przepisów ustawowych. Zarzuty te podziela także w odpowiedzi na skargę Gmina Prószków. Zaakcentować bowiem należy, iż niedopuszczalnym jest zamieszczanie regulacji w uchwale rady gminy jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§ 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny. W takiej sytuacji należy liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Odnotować także należy, iż hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Stąd akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por wyroki NSA: z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA./Bk 292/00; z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99). Dodać należy również, że porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka, dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W świetle powyższych rozważań, następujące zapisy regulaminu zawierają niedopuszczalne powtórzenia regulacji ustawowych bądź ich modyfikację: Postanowienie § 3 pkt 4 odzwierciedla regulację z przepisu art. 15 ust. 4 ustawy, z której wynika uprawnie przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Przepis § 10 powtarza postanowienie z art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W § 17 ust. 1 powtórzono regulacje z art. 26 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy, które stanowią o rozliczaniu za w wodę i odprowadzanie ścieków przy zastosowaniu ceny i stawki opłat określonych w taryfach, które podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Natomiast § 17 ust. 2 lit. a, b i d powtarzają regulację wynikającą z przepisu art. 27 ust. 4 i 6, odnoszącego się do rozliczeń poprzez odczyty (urządzeń pomiarowych, wodomierzy, podliczników). W § 17 ust. 3 (w zdaniu pierwszym) powtórzono regulację z art. 27 ust. 6 ustawy, z której wynika, iż podstawą w rozliczeniach wody bezpowrotnie zużytej uwzględnia się wielkość jej zużycia na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Odnotować także należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i w tych działaniach, rada nie może tego upoważniania zawężać jak i przekraczać. Zawężoną regulację zawiera § 12 ust. 2 regulaminu, poprzez ograniczenie kręgu osób uprawnionych do zawierania umów z przedsiębiorstwem, a zatem sprzecznie z art. 6 ust. 4 ustawy. Również odmienną regulację zawiera § 27 pkt 4, który stanowi o uprawnieniu przedsiębiorstwa, a nie o obowiązku, jak to wynika z art. 9 ust. 3 ustawy. Postanowienie § 1 jest sprzeczne z przepisem art. 1 ustawy, bowiem ten przepis ustawy określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Natomiast postanowienia § 11 ust. 2 zdanie drugie regulaminu, kształtujące granice odpowiedzialności przedsiębiorstwa do posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych naruszają art. 5 ust. 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, iż odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy, pod warunkiem, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Ustalenie zakresu odpowiedzialności pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług za instalacje i przyłącza może zatem nastąpić w zawieranej między stronami umowie, co wyklucza jednostronne rozstrzyganie powyższej kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W związku z powyższą regulacją, również § 11 ust. 2 (zdanie drugie) oraz § 29 ust. 3 pkt 2 są sprzeczne z art. 5 ust. 2 ustawy. Także kwestia naliczania odsetek w razie zwłoki, w zapłacie może wynikać z umowy stron, stąd postanowienia w § 21 ust. 4 oraz § 23 w przedmiocie odsetek ustawowych są sprzeczne z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy. Ponadto, zapis § 22 ust. 1 i 2 jest sprzeczny z przepisami art. 27 ustawy, w których stanowi się o następstwach w przypadku niesprawność urządzenia pomiarowego. Postanowienie § 31 ust. 2 jest sprzeczny z przepisem art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, z którego wynika, że rada gminy została zobligowana do ustalenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Stąd bezpodstawnie w zaskarżonym regulaminie przyjęto, w tym zakresie odesłanie do umów. Przepisy zaskarżonego regulaminu powtarzają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), obowiązującego w dniu jego podjęcia, dalej cytowanego jako rozporządzenie. W § 21 ust. 4 zdanie pierwsze i w § 21 ust. 5 i 6 uchwały powtórzony został przepis § 17 rozporządzenia, który stanowi o zapłacie za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki. W przepisie § 30 ust. 6 (zdanie pierwsze i trzecie) reguluje się sprawy prawidłowości działania wodomierzy, co wynika z § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Natomiast § 22 ust. 1 w zakresie, w jakim stanowi o ustalaniu ilości pobranej wody, w przypadku niesprawności wodomierza głównego, modyfikuje regulację zawartą w § 18 ust. 1 rozporządzenia. Wskazując na wadliwości spornego regulaminu należy powtórnie zaakcentować, że zaskarżona uchwała Rady podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, a zatem powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Ponadto, odnotować warto pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Reasumując, należało uznać, że zaskarżona uchwała nie zrealizowała upoważnienia ustawowego, poprzez pełny i wyczerpujący zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak obligatoryjnego elementu regulaminu wpływa na legalność całej uchwały. Ponadto, przywołane wyżej przepisy regulaminu zawierają regulacje pozostające w sprzeczności z aktami wyższego rzędu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.