II SA/Op 602/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Teresa Cisyk – spr Sędziowie NSA Jerzy Krupiński WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Dobrodzień z dnia 30 stycznia 2006 r., nr XXXIV/264/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 4 września 2006 r. Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrodzieniu z dnia 30 stycznia 2006r., nr XXXIV/264/2006, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, z powodu istotnego naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wojewoda zarzucił organowi gminy niewykonanie upoważnienia ustawowego wynikającego z przywołanego art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez brak określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Wojewody, odesłanie w tym zakresie do przepisów rozporządzeń przywołanych w § 3 ust. 1 i 3 regulaminu, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a zatem powyższy brak, skutkuje uznaniem nieważności całej uchwały. Wojewoda podkreślił, iż określenie minimalnego poziomu usług stanowi obligatoryjny element przedmiotowego regulaminu. Wojewoda zarzucił także spornej uchwale powtórzenia w niej regulacji ustawowych bądź ich modyfikację, które uznał za niedopuszczalne. W tej kwestii, wskazując na przyjętą linię orzecznictwa stwierdził, że uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało zawarte w ustawie. Wojewoda podał, że sytuacja taka wystąpiła w § 2, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1, 2, 3 i 4; § 8 ust. 2 i 3; § 12 i 13; § 15 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 zdanie pierwsze; § 17 ust. 4 zdanie pierwsze; § 30, natomiast postanowienie § 24 ust. 3 uchwały dotyczy kwestii uregulowanych w art. 435 kodeksu cywilnego. Powtórzone zostały również regulacje z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), zwanego dalej rozporządzeniem. Sytuacja taka wystąpiła w § 16 ust. 3, 4, 5, 6 i 7 uchwały. Wojewoda argumentował w tym zakresie, że wprowadzenie przedmiotowych regulacji aktem prawa powszechnie obowiązującego pozbawiło organ jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia stanowienia w tym zakresie norm prawnych, w drodze uchwały. W zaskarżonej uchwale Wojewoda dostrzegł również przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez zawarcie w przepisach § 3 ust. 4 określenia terminów kontrolnych badań dostarczonej wody; w § 6 ust. 1 tiret drugi a dot. treści ogłoszeń; w § 21 określającym wzory legitymacji służbowej oraz identyfikatora pracowników przedsiębiorstwa; w § 28 kwestii odszkodowania za szkody powstałe w związku z wykonywaniem i eksploatacją urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych. Za sprzeczne z ustawowymi unormowaniami, Wojewoda uznał następujące przepisy regulaminu: § 6 ust. 2; § 15 ust. 7; § 18 ust. 2; § 19; § 19 w części przyznającej przedsiębiorstwu uprawnienie do odmowy przyłączenia do sieci oraz § 23 ust. 1; § 27 ust. 2 zdanie drugie. Ponadto, Wojewoda zasygnalizował, iż w zaskarżonej uchwale dostrzegł błędy stylistyczne, które jego zdaniem, wpływają na zrozumienie aktu przez potencjalnego adresata. Gmina Dobrodzień w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), w art. 19 zawarła zakres informacji, jakie powinien zawierać regulamin, natomiast nie precyzuje, co "powinny zawierać kolejne elementy regulaminu". Gmina zaakcentowała, że ustawodawca uwzględniając zróżnicowane uwarunkowania lokalne świadczenia usług, pozostawił gminom znaczną swobodę w kształtowaniu treści regulaminu. Dlatego też, zaproponowane przez przedsiębiorstwo zapisy regulaminu zostały uznane przez Radę Miejską w Dobrodzieniu za najwłaściwsze. Nawiązując do "Zasad techniki prawodawczej" Gmina podała, że regulacje wspólnotowe odzwierciedlają polskie zasady. Wskazano, że "zgodnie z wytycznymi Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej wspólnotowe prawo pochodne tworzy się z uwzględnieniem zakazu powtarzania zapisów i zakaz ten rozciąga się także na prawo regionalne (akty prawa miejscowego). Jednocześnie przywołała wyjątek w tej kwestii, wskazując na orzeczenie ETS z dnia 28 marca 1985r. (sprawa 275/83). Zdaniem Gminy, zaskarżona uchwała nie pogarsza sytuacji odbiorców usług, a zatem nie ma wątpliwości, co do bezzasadności zastrzeżeń skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przy czym, przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi, że "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Organem nadzoru w rozpoznawanej sprawie jest wojewoda i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy, zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w drodze skargi do sądu administracyjnego. Po myśli art. 85 tej ustawy, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto tut. Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7), że organ nadzoru, wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 wskazywanej powyżej ustawy, skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. Stąd, skarga Wojewody Opolskiego z dnia 4 września 2006r., na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrodzieniu z dnia 30 stycznia 2006r., w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stała się przedmiotem niniejszego rozpoznania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, (zwany dalej "regulaminem"), po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu, regulamin ten należy do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). W związku z powyższym, zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Jednocześnie, ustawodawca określając granice upoważnienia uchwalenia regulaminu, sprecyzował przez wyliczenie w art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy, jego zakres przedmiotowy. Z przepisu tego wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy). Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym", należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie, obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy. Pominięcie przez radę gminy obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominiecie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, poprzez niewykonanie upoważnienia ustawowego. Niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy, nastąpiło w zakresie braku regulacji, co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie stanowią o minimalnym poziomie usług postanowienia § 3 ust. 1 i 3 regulaminu, zawierające odesłanie do powszechnie obowiązujących aktów prawnych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718). Nie normują minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo przepisy § 4 i 5 uchwały, które określają jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług. Przepis § 6 uchwały dotyczy standardu obsługi odbiorców usług a § 8 reguluje obowiązki odbiorców, a zatem przepisy te nie stanowią o minimalnym poziomie usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ponieważ zaskarżona uchwała nie zwiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, stąd okoliczność ta, przesądza o tym, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Na zasadzie art. 91ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W związku z przywołanymi powyższymi okolicznościami, należało wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały uznać za zasadny. W ocenie Sądu, należało się również zgodzić z zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, dotyczącymi powtórzeń przepisów ustawowych. Wskazać bowiem należy, iż niedopuszczalnym jest zamieszczanie regulacji w uchwale rady gminy jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§ 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908). Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny. W takiej sytuacji należy liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Odnotować także należy, iż hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Stąd, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por wyroki NSA: z 14 grudnia 2000r., sygn. akt SA./Bk 292/00; z 16 marca 2001r., sygn. akt IV SA 385/99). Bezpodstawne jest także odwoływanie się przez Gminę w odpowiedzi na skargę, na sprawę 275/83 ETS z 1985r., bowiem kwestie wymagań stawianych aktom prawa miejscowego regulują przepisy krajowe, których sprzeczności z prawem wspólnotowym nie stwierdzono. Dodać należy również, że porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka, dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W świetle powyższych rozważań, następujące zapisy regulaminu zawierają niedopuszczalne powtórzenia regulacji ustawowych bądź ich modyfikację: Przepis § 2 regulaminu powtarza postanowienie z art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą. Natomiast § 12 powtarza regulację z art. 6 ust. 2 ustawy, a dotyczącego zawierania umowy na wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci. Zaś w § 13 zawarto regulacje z art. 6 ust. 4 ustawy, w którym stanowi się, iż umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W § 3 ust. 2 oraz w § 7 ust. 1, 2, 3 dokonano powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowi o obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zapewnienia dostawy wody w sposób ciągły i niezawodny, a także zobowiązujący to przedsiębiorstwo do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły niezawodny, oraz należytej jakości oczyszczonych ścieków. W postanowieniu § 8 ust. 3 powtórzono regulację z art. z art. 5 ust. 2 ustawy, który nakłada na odbiorcę obowiązek zapewnienia prawidłowego utrzymania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego na własny koszt w stanie niepowodującym pogorszenia warunków eksploatacji urządzeń wodociągowych. Treść § 7 ust. 4 ustalającego obowiązek przedsiębiorstwa prowadzenia kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków – jest powtórzeniem regulacji z art. 9 ust. 3 ustawy. W § 8 ust. 2 regulaminu, powtarza się za art. 15 ust. 2 ustawy, obowiązek odbiorcy zapewnienia realizacji budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Natomiast w § 17 ust. 4 zdanie pierwsze, powtórzony został z art. 15 ust. 4 ustawy nałożony na przedsiębiorstwo obowiązek podłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W § 30 stanowi się, iż należnościami za wodę pobraną w celach przeciwpożarowych obciąża się gminę, a zatem dokonano powtórzenia regulacji z art. 22 pkt 2 ustawy. W § 15 ust. 1 powtórzono regulację za art. 26 ust. 1 ustawy, który określa sposób dokonywania rozliczeń za usługi. Natomiast w § 15 ust. 2 dokonano określenia sposobu rozliczania kosztów usług przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego, dokonując powtórzenia regulacji z art. 26 ust. 2 ustawy. W § 15 ust. 3 określono sposób ustalania ilości dostarczanej wody, dokonując powtórzenia art. 27 ust. 1 ustawy, a w § 15 ust. 4 określającym sposób ustalania ilości odprowadzanych ścieków, powtórzono art. 27 ust. 4 ustawy. W § 15 ust. 5 regulującym sposób ustalania ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych - powtarza się postanowienia art. 27 ust. 5 ustawy, a w § 15 ust. 6 zdanie pierwsze określającym sposób ustalania ilości bezpowrotnie zużytej wody - powtórzono art. 27 ust. 6 ustawy. Rada, w § 24 ust. 3 ustalającym zakres odpowiedzialności przedsiębiorstwa, zawarła kwestie uregulowane przepisem art. 435 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W regulaminie dokonano powtórzeń również przepisów obowiązującego w czasie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), dalej określanego jako rozporządzenie. W § 16 ust. 3, 4 dotyczących zastrzeżeń do wysokości faktury oraz sposobu rozliczania nadpłaty, powtórzone zostały postanowienia § 17 ust. 2 i 3 rozporządzenia. W § 16 ust. 5 zawarte zostały regulacje sposobu ustalania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego, co stanowi powtórzenie § 18 ust. 1 rozporządzenia. W § 16 ust. 6 dotyczącym sprawdzania na wniosek odbiorcy przez przedsiębiorstwo prawidłowości działania wodomierza oraz w § 16 ust. 7 regulującym zasady pokrywania kosztów sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza, dokonano powtórzenia z § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Naruszenie zakazu powtarzania w regulaminie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń powoduje nieważność tych przepisów prawa miejscowego. We wskazanych powyższej przypadkach Rada Miejska w Dobrodzieniu naruszyła przywołane przepisy ustaw i rozporządzenia, włączając w treść regulaminu materię ustawową, a zatem działała w tym względzie bez upoważnienia. Oddzielić bowiem należy materię ustawową od regulaminowej. Odnotować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Ponadto, zaakcentować należy, ze przepis art. 19 ust. 2 ustawy zawiera zamknięty katalog elementów jakie powinien zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego też, tylko w tym zakresie rada gminy może określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług. Na tę okoliczność zasadnym staje się przywołać pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., iż upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzecz. TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86 - OTK 1986/1/1). W rozpoznawanej sprawie, przekroczenia delegacji ustawowej stanowią następujące postanowienia regulaminu: § 3 ust. 4 określający terminy kontrolnych badań dostarczanej wody; § 6 ust. 1 tiret drugi, określający treści ogłoszeń dotyczących całodobowej obsługi w zakresie prawidłowego funkcjonowania urządzeń; § 21 określający wzory legitymacji służbowej oraz identyfikatora pracowników przedsiębiorstwa.; § 28 dotyczący odszkodowania za szkody powstałe w związku z wykonaniem i eksploatacją urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych. Za sprzeczne z prawem, tj. z art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy, należało uznać regulacje zawarte w § 6 ust. 2 regulaminu. Norma stanowiąca podstawę do wydania przedmiotowego aktu, zobowiązuje również organ stanowiący gminy do określenia m.in. szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Natomiast kwestie dotyczące odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, ustawodawca na mocy przepisu art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy pozostawił uznaniu stron umowy. Tak więc zakres odpowiedzialności przedsiębiorstwa za szkody, powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług, może być przedmiotem umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorcą, a nie w regulaminie. Postanowienie § 15 ust. 7 regulaminu jest natomiast sprzeczne z art. 27 ust. 5 i 6 ustawy. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody w przypadku braku wodomierza ustala się na podstawie umowy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Dlatego też, unormowania dokonane regulaminem, odsyłające przy ustalaniu ilości zużytej wody do przepisów regulujących normy zużycia należało uznać za istotnie naruszające prawo. W § 18 ust. 2 regulaminu określono jakie dokumenty powinna dołączyć do wniosku osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Został wśród nich wymieniony dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości (lit. a). Przepis ten w sposób istotny narusza art. 6 ust. 4 ustawy, ponieważ wymóg dostarczenia tego rodzaju dokumentu może uniemożliwić złożenie stosownego wniosku osobie, która ubiega się o przyłączenie do sieci i korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast w § 19 regulaminu, w części przyznającej przedsiębiorstwu uprawnienie do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku gdy przyłączenie zostało wykonane bez zgody przedsiębiorstwa, Rada wprowadziła pozaustawowe kryterium odmowy realizacji przez przedsiębiorstwo obowiązku przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie. W § 23 ust. 1 regulaminu kompetencje określenia sposobu dokonywania odbioru wykonanego przyłącza Rada Miejska powierzyła przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu. Z kolei art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy wyraźnie stanowi, iż kompetencja określenia sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza przysługuje radzie gminy przy uchwalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zatem, za sprzeczne z prawem należało uznać powyższe postanowienie regulaminu. W § 27 ust. 4 zdanie drugie regulaminu wprowadzono zapis, iż za zerwanie lub uszkodzenie plomby wodomierza głównego, przedsiębiorstwo obciąży odbiorcę ilością wody, która może przepłynąć pełnym przekrojem za okres od ostatniego odczytu. Powyższy przepis można interpretować jako karę nakładaną przez Radę Miejską na odbiorcę, zaś katalog kar został zawarty w rozdziale 6 ustawy. Powyższy przepis regulaminu pozostaje także w sprzeczności z § 18 ust. 1 rozporządzenia, który określa sposób ustalania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego, czyli także zerwania lub uszkodzenia plomby. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, iż szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Dodatkowo, wskazując na wadliwości spornego regulaminu należy podkreślić, że zaskarżona uchwała Rady podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, a zatem powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że zaskarżona uchwała nie zrealizowała upoważnienia ustawowego, poprzez pełny i wyczerpujący zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak obligatoryjnego elementu regulaminu wpływa na legalność całej uchwały. Ponadto, przywołane wyżej przepisy regulaminu zawierają regulacje wykraczające poza delegację ustawową i pozostają w sprzeczności z aktami wyższego rzędu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.