II SA/Op 608/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na czynność Starosty Oleskiego z dnia 29 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zatrzymanego prawa jazdy 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Starosty Oleskiego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Starosty Oleskiego z dnia 3 października 2012 r., nr [...], polegająca na odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Wniesienie skargi nastąpiło w następującym stanie faktycznym: W toku śledztwa prowadzonego w sprawie wypadku drogowego, sygn. akt [...], którego sprawcą był J. L., Zastępca Prokuratora Rejonowego w [...] na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym wydał w dniu 27 stycznia 2011 r. postanowienie o zatrzymaniu J. L. prawa jazdy, odebranego mu w dniu 20 stycznia 2011 r., Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...], Wydział II Karny uznał J. L. winnym - w związku z wypadkiem - popełnienia zarzucanego mu czynu określonego w art. 177 § 1 i § 2 K.k. i wymierzył karę pozbawienia wolności, z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Jednocześnie Sąd orzekł wobec J. L. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, zaliczając na poczet tego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 20 stycznia 2011 r. do dnia prawomocności wyroku. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 17 lipca 2012 r. Wnioskiem z dnia 14 września 2012 r. J. L., działający przez pełnomocnika, powołując się na art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wystąpił do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji o zwrocie zatrzymanego mu prawa jazdy i dokonanie jego zwrotu. Wnioskodawca podniósł, że przepis art. 114 ust. 4 tej ustawy nie znajduje zastosowania, albowiem w jego przypadku nie zaistniała konieczność zdania egzaminu kwalifikacyjnego, stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Wyjaśnił, że środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów został orzeczony wobec niego wyrokiem Sądu na okres 1 roku, a nie na okres dłuższy niż 1 rok. Na poczet orzeczonej kary Sąd zaliczył okres od zatrzymania prawa jazdy do dnia uprawomocnienia się wyroku. Uznał, że spełnione zostały przesłanki do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Ustosunkowując się do żądania J. L. dotyczącego zwrotu prawa jazdy, pismem z dnia 3 października 2012 r., nr [...], (doręczonym w dniu 8 października 2012 r.) Starosta Oleski poinformował wnioskodawcę, że prawo jazdy zostanie mu zwrócone po uprzednim kontrolnym sprawdzeniu kwalifikacji - zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Organ wskazał, że wnioskodawca pozbawiony był prawa jazdy na okres przekraczający 1 rok i faktycznie nie chodzi tu o fizyczną utratę prawa jazdy w postaci dokumentu, lecz o pozbawienie tego prawa i możliwości posługiwania się nim wskutek wydania jednego z orzeczeń przewidzianych prawem. Wyjaśnił, że takim orzeczeniem było postanowienie Prokuratora z dnia 27 stycznia 2011 r. o zatrzymaniu prawa jazdy, które spowodowało realne odebranie możliwości posługiwania się dokumentem uprawniającym do prowadzenia pojazdów. Prawomocny wyrok w sprawie zapadł dnia 24 maja 2012 r. i niewątpliwie od dnia 27 stycznia 2011 r. do dnia wydania wyroku upłynął okres przekraczający jeden rok, co skutkować winno obowiązkiem zdania egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Okres ten wskazano bowiem w pkt IV wyroku, gdzie na poczet orzeczonego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych zaliczono oskarżonemu okres od zatrzymania prawa jazdy w dniu 20 stycznia 2011 r. do dnia prawomocności wyroku, tj. do dnia 17 lipca 2012 r. W piśmie organ zawarł również pouczenie o prawie zaskarżenia czynności do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, po uprzednim wyczerpaniu trybu z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w terminie wynikającym z art. 53 § 2 tej ustawy. Pismem z dnia 16 października 2012 r., J. L. wezwał Starostę Oleskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy oraz dokonanie jego zwrotu. Zarzucił organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy w sytuacji, gdy okres zatrzymania prawa jazdy nie przekroczył 1 roku. Podkreślił, że wobec tego nie istnieje konieczność ponownego zdania przez niego egzaminu kwalifikacyjnego. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 29 października 2012 r. (doręczonym w dniu 5 listopada 2012 r.) Starosta Oleski podtrzymał swoje stanowisko, co do braku możliwości zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, bez uprzedniego kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. W dniu 3 grudnia 2012 r., pismem z dnia 27 listopada 2012 r. J. L. zaskarżył czynność Starosty Oleskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o nakazanie organowi zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażane we wniosku oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucił organowi naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy okres zatrzymania prawa jazdy nie przekroczył 1 roku, a także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie wyroku z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt [...] oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że okres zatrzymania prawa jazdy trwał dłużej niż 1 rok. Zaakcentował, że podstawę decyzji organu powinien stanowić wyrok Sądu, którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów na okres 1 roku, a nie postanowienie Prokuratora, wskazując jednocześnie, że wydając wyrok Sąd błędnie zastosował przepis art. 63 § 2 K.k. zaliczając na poczet orzeczonego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy w postępowaniu przygotowawczym, co doprowadziło do odmiennych interpretacji sentencji wyroku. Odpowiadając na skargę Starosta Oleski podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do żądania wydania w sprawie decyzji wskazał przy tym, że zarówno wydanie, jak i odmowa wydania zatrzymanego dokumentu prawa jazdy, ma charakter czynności materialno-technicznej, wobec czego nie jest zobowiązany do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Wniesienie skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późń. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wymaga zachowania trybu określonego w art. 52 § 3 tej ustawy, tj. uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sposób liczenia 30 - dniowego terminu do wniesienia skargi został wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. W świetle przywołanej regulacji, skarżący uczynił zadość wymienionym przepisom, dlatego też skarga podlega rozpoznaniu. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił wnioskiem z dnia 14 września 2012 r. do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji o zwrocie zatrzymanego mu prawa jazdy i dokonanie jego zwrotu. Swoje żądanie oparł o przepis art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zaznaczył jednocześnie, że w jego przypadku nie zaistniała konieczność zdania egzaminu kwalifikacyjnego, stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. W udzielonej odpowiedzi pismem z dnia 3 października 2012 r., organ odmówił zwrotu zatrzymanego skarżącemu prawa jazdy, wyjaśniając, że sporne prawo jazdy zostanie zwrócone, ale dopiero po uprzednim kontrolnym sprawdzeniu kwalifikacji, gdyż dokonana analiza materiału i ocena organu w tej sprawie jest odmienna, co do konieczności zdania egzaminu przez skarżącego, z powodu zatrzymania ("pozbawienia") prawa jazdy na okres powyżej 1 roku. W wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy oraz dokonanie jego zwrotu, skarżący zarzucił nieprawidłowe zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy oraz błędną interpretację tego przepisu. Uznał, że w jego sytuacji okres zatrzymania prawa jazdy nie przekroczył 1 roku. Wezwanie okazało się bezskuteczne. Skarżący zaskarżył zajęte przez organ stanowisko w formie czynności materialno-technicznej, tj. odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zatem czynność Starosty Oleskiego, polegająca na odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (czyli dotyczaca zachowania się organu) na skutek wniosku skarżącego o wydanie decyzji o zwrocie zatrzymanego mu prawa jazdy i dokonanie zwrotu skarżącemu tego prawa jazdy. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że skierowane do organu żądanie o wydanie decyzji i zwrot zatrzymanego prawa jazdy jest sprawą administracyjną, którą organ załatwiał w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dodać też trzeba, że sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu obowiązującego z daty podjęcia zaskarżonych aktów lub czynności. Zgodnie z art. 138 ust. 2 ustawy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4. Zachowanie organu, poprzez "zwrot zatrzymanego prawa jazdy" czyli dokonanie działania w formie zwrotu - inaczej mówiąc oddanie prawa jazdy - jest czynnością materialno-techniczną. Przez dokonanie czynności zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, jego oddanie osobie uprawnionej, która była tego prawa jazda pozbawiona na okres nie przekraczający 1 roku, organ podejmuje działanie (zachowanie) w ramach sprawy administracyjnej, w drodze czynności materialno-technicznej. W takich okolicznościach zwrot zatrzymanego prawa jazdy umożliwia uprawnionemu prowadzenie pojazdów bez konieczności poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a zatem odzyskuje on prawo jazdy bez spełnienia dodatkowych warunków i wówczas kontynuuje swoje uprawnienie wynikajace z prawa jazdy. Niewątpliwie skarżącemu w 2009 roku przyznano prawo jazdy określające uprawnienie do kierowania pojazdami bezterminowo. Strony zgodnie podają, że skarżącemu zostało zatrzymane prawo jazdy przez uprawniony podmiot w dniu 27 stycznia 2011 r. Jednakże w tej sprawie nie doszło do uwzględnienia przez organ wniosku skarżącego z dnia 14 września 2012 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a zatem organ nie dokonał czynności materialno-technicznej. W tym miejscu zauważyć trzeba, że przepisy ustawy w zakresie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy nie stanowią wprost o prawnej formie negatywnego załatwienia wniosku strony przez organ administracji publicznej. Wprawdzie art. 138 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia organ administracji publicznej (starostę) do załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, lecz przepisy tej ustawy nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Ponadto dostrzec należy, że czym innym jest odmowa wydanie prawa jazdy, a czym innym - odrębnym - odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Skoro jednak zwrot zatrzymanego prawa jazdy (oddanie uprawnionemu prawa jazdy) wywołuje skutek prawny drogą faktów, poprzez dokonanie czynności, to w takiej formie nie może nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z przyczyn merytorycznych, a w konsekwencji odmowa kontynuacji przyznanego uprawnienia. Odnośnie natomiast formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, wskazać trzeba, że w ocenie składu orzekającego, mając na uwadze upoważnienie ustawowe organu do załatwienia sprawy oraz treść art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., negatywne, merytoryczne "rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny, winna być dokonana w drodze decyzji. Ponadto, w kwestii odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, przepisy ustawy wyraźnie nie wyłączają możliwości wydania decyzji. Rozstrzyganie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na podstawie art. 138 ust. 2 ustawy, po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4. Skuteczne wniesienie wniosku w sprawie administracyjnej uruchamia postępowanie administracyjne przed właściwym organem. Odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, poprzedzoną czynnościami procesowymi i dokonaną oceną merytoryczną wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy na zasadzie art. 138 ust. 2 w związku z art. 114 ust. 2 lit b ustawy, należy wiązać z decyzją z art. 104 K.p.a. Jeżeli organ stoi na stanowisku, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i powołując się w tej materii na normy prawa materialnego odmawia zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, tj. odmawia dokonania czynności materialno-technicznej z przyczyn merytorycznych, to takie władcze narzucenie swojego stanowiska powinno być dokonane w drodze decyzji, jako aktu władzy. Zasygnalizować również trzeba, że sprawy ze skarg na decyzje organów w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy są rozstrzygane przez sądy administracyjne (por. np. wyroki NSA: z 17 września 2008 r., I OSK 1317/07, LEX nr 514029; z 10 listopada 2011 r., I OSK 2008/10, LEX nr 1149283; z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1376/11, LEX nr 1113242). Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę wyroki NSA dotyczą także skarg na decyzje odmawiające zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W wyroku z dnia 24 marca 2010 r., (I OSK 15557/09, LEX nr 595215) NSA podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjecie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji". W rozpoznawanej sprawie organ odmówił natomiast żądanego wnioskiem zwrotu w formie czynności materialno-technicznej. Odmowy tej nie dokonał decyzją, pozbawiając stronę gwarantowanych możliwości skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czyli dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spornej sprawy przez dwa różne organ, stosownie do art. 15 K.p.a. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2, na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a Organ rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 14 września 2012 r. uwzględni poczynione przez Sąd rozważania. Ponieważ została stwierdzona bezskuteczność zaskarżonej czynności, gdyż sporna odmowa winna mieć formę decyzji, dlatego Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny, bowiem decyzja administracyjna stanowi odrębny przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, w rozstrzyganiu merytorycznym sprawy administracyjnej w formie decyzji Sąd nie zastępuje organu, w sytuacji braku takiej decyzji.