II SA/Op 620/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S., E. G. i A. D. na akt Wojewody Opolskiego z dnia 30 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko postanawia odrzucić skargę. Wojewoda Opolski aktem z dnia 30 października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888), zwanej dalej ustawą zmieniającą, powołał I. M. z dniem 31 października 2017 r. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu na czas nieokreślony. P. S., E. G. i A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższy akt skargę, zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki do zastosowania tego przepisu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżony akt narusza ich interesy prawne jako dotychczasowych członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, gdyż z dniem powołania nowych członków zarządu wygasa mandat dotychczasowych jego członków, co jest równoznaczne z odwołaniem, o którym mowa w art. 70 § 2 Kodeksu pracy. Zdaniem skarżących, z tego względu na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przysługuje im prawo wniesienia skargi na czynności Wojewody naruszające ich prawa w zakresie pełnienia funkcji członków Zarządu, jak i w sferze związanego z tymi funkcjami stosunku pracy. Skarżący wywiedli, że zaskarżony akt posiada podwójny charakter, w tym zakresie podlega kontroli sądów administracyjnych niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przed sądem pracy, która to możliwość w przedmiotowej sprawie otworzy się w razie skutecznego podważenia aktu przed sądem administracyjnym. Okoliczność ta jest kolejnym przejawem istnienia interesu prawnego po stronie skarżących w zainicjowaniu niniejszego postępowania. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania powyższego aktu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi, jako dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi, uznając ja za bezzasadną. W uzasadnieniu organ wywiódł, że zaskarżony akt nie stanowi aktu prawa miejscowego, którego może dotyczyć wskazana przez skarżących podstawa prawna skargi. Następnie przytoczył treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 272/17, oraz stwierdził, że podziela zaprezentowane tam stanowisko, wedle którego przepis art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy do przepisów szczególnych, o jakich mowa w art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jego wykładnia językowa oraz systemowa powadzi do wniosku, że dotyczy on niewykonywania czynności nakazanych prawem albo podejmowania czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich w sprawach stanowienia przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej aktów prawa miejscowego. Przepis art. 64 ust. 1 ww. ustawy odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania art. 63 tej ustawy, określającego legitymację procesową do zaskarżania aktów prawa miejscowego. Jednocześnie obydwa te przepisy znajdują się w rozdziale 6 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej", przy czym poza art. 64 wszystkie te przepisy ww. rozdziału zawierają unormowania odnoszące się wprost do aktów prawa miejscowego (ich rodzajów i upoważnień do ich wydawania, uzgadniania projektów, nadzoru nad nimi, zasad i trybu ich ogłaszania, legitymacji do ich zaskarżania). Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że art. 64 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie zawiera unormowanie niemające związku z kategorią aktów prawa miejscowego. Wojewoda skonstatował, że powołanie Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, w związku z przyznanymi Wojewodzie kompetencjami wynikającymi z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie nastąpiło w ramach stanowienia aktu prawa miejscowego, a zatem nie może podlegać zaskarżeniu w trybie, w jakim dokonali tego skarżący. Dalej, Wojewoda przedstawił argumentację przemawiającą za ewentualnym oddaleniem skargi, wskazując, że zarzuty przedstawione w skardze wobec działań organu są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak aktu, który mógłby stanowić przedmiot zaskarżenia. Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że sprawa nie mieści się we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, gdyż zaskarżony akt z dnia 30 października 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W przedmiotowej sprawie wniesiono bowiem skargę na akt Wojewody Opolskiego z dnia 30 października 2017 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu. Zaskarżony akt wydany został na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888), zwanej nadal ustawą zmieniającą. Według tego przepisu, jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje wojewoda. W ocenie Sądu, zaskarżony akt nie mieści się w katalogu spraw uregulowanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie stanowi bowiem żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. Wniesiona skarga nie dotyczy też bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia sprawy ani żądania rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, jak również nie stanowi sprzeciwu. Przede wszystkim jednak, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżących, podstawy prawnej do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu Wojewody w sprawie powołania prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie można upatrywać w unormowaniach z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525, z późn. zm., zwanej dalej ustawą o wojewodzie). Są to wprawdzie przepisy ustawy szczególnej, o jakiej mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., które jednak dotyczą wyłącznie zaskarżania aktu prawa miejscowego, a takiego charakteru nie można przypisać aktowi będącemu przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Podzielić należy bowiem w pełni stanowisko wyrażone w orzeczeniu zacytowanym w odpowiedzi na skargę (postanowienie NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 272/17, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wraz z przedstawioną w jego uzasadnieniu racjonalną wykładnią językową oraz systemową ww. przepisów. Nie można wszak pomijać faktu, iż przepis art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie, do którego odsyła art. 63 § 1 tej ustawy, jednoznacznie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stanowisko, że hipoteza art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie wyczerpuje się wyłącznie w możliwości zaskarżania aktów prawa miejscowego, wzmacnia fakt, że przepisy te zostały usytuowane w rozdziale 6 ustawy o wojewodzie, zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej". Zdaniem Sądu, brak jest regulacji szczególnej, która zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., dopuszczałaby możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego na podstawie cyt. wcześniej art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, co rzutuje na przedstawioną ocenę dopuszczalności skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 61 § 2 P.p.s.a., wniosek w tym zakresie może dotyczyć jedynie aktów lub czynności, na które przysługuje skarga, czyli należących do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zaskarżony akt Wojewody Opolskiego nie należał do tej kategorii, to ww. wniosek nie podlegał rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.