I OSK 272/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 794/16 o odrzuceniu skargi A.C. na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [..] maja 2016 r., nr [..] w przedmiocie odwołania członka wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewoda Śląski zarządzeniem z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] zmienił własne zarządzenie z dnia [..] grudnia 2013 r. w sprawie powołania członków Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim. Organ odwołał członka Zespołu A.C. poprzez uchylenie w § 1 zarządzenia z dnia [..] grudnia 2013 r. punktu 6 lit. b. A.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [..] maja 2016 r. w zakresie, w jakim odwołano ją z funkcji członka Wojewódzkiego Zespołu. Skarżąca wniosła o uchylenie § 1 ust. 1 lit. b zarządzenia w brzmieniu "w pkt 6 uchyla się lit. b" lub o stwierdzenie nieważności w tym zakresie. Postanowieniem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 794/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A.C. na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie odwołania członka wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że sprawa nie mieści się we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Przytaczając treść przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wyjaśnił, że kwestie dotyczące powoływania oraz odwoływania członków wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6c ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.). Powołanie i odwołanie członka Wojewódzkiego Zespołu, nie mieści się w katalogu spraw uregulowanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a jednocześnie brak jest regulacji szczególnej, która przewidywałaby kontrolę sądowoadministracyjną tego typu spraw. Jednocześnie Sąd stwierdził, że art. 63 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), nie stanowi podstawy do zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia Wojewody w sprawie powołania i odwołania członka Wojewódzkiego Zespołu, gdyż przepis ten dotyczy zaskarżania aktu prawa miejscowego. A.C. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej aktu odwołania z funkcji członka Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności konieczny jest przepis szczególny stanowiący o możliwości przeprowadzenia takiej kontroli, podczas gdy upoważnienie do jego zaskarżenia wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia powyższego, postawiono zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. wobec uznania, że przepisy te nie stanowią podstawy do zaskarżania do sądu administracyjnego zarządzenia Wojewody w sprawie powołania i odwołania członka Wojewódzkiego Zespołu, gdyż przepisy te dotyczą zaskarżania aktu prawa miejscowego, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie taka wykładnia jest nieuzasadniona, bowiem przepis art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przewiduje możliwość zaskarżania także działań faktycznych naruszających prawa osób trzecich, a zatem jego hipoteza nie wyczerpuje się wyłącznie w możliwości zaskarżania aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – z jakimkolwiek przepisem postępowania, a w realiach niniejszej sprawy przepisy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mogły stanowić ani samodzielnie ani we wzajemnym powiązaniu podstawy kasacyjnej, to zarzut naruszenia powyższych przepisów nie mógł odnieść skutku. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.) – dalej u.a.r.w. i w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie stanowią one podstawy do zaskarżania do sądu administracyjnego zarządzenia Wojewody w sprawie powołania i odwołania członka Wojewódzkiego Zespołu, gdyż przepisy te dotyczą zaskarżania aktu prawa miejscowego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie hipoteza art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie wyczerpuje się wyłącznie z możliwości zaskarżania aktów prawa miejscowego. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów szczególnych należy art. 64 ust. 1 u.a.r.w. określający sprawy podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Wykładnia językowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on niewykonywania czynności nakazanych prawem albo podejmowania czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich w sprawach stanowienia przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej aktów prawa miejscowego. Przede wszystkim bowiem przepis art. 64 ust. 1 u.a.r.w. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 63 tej ustawy, tj. do przepisu określającego legitymację procesową do zaskarżania aktów prawa miejscowego stanowiąc, że legitymacja ta istnieje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przepisem aktu prawa miejscowego wydanego przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej. Jednocześnie obydwie regulacje, tj. art. 63 u.a.r.w. i art. 64 u.a.r.w. znajdują się w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej", przy czym poza art. 64 u.a.r.w. wszystkie przepisy tego rozdziału zawierają unormowania odnoszące się wprost do aktów prawa miejscowego (rodzajów tych aktów i upoważnień do ich wydawania, uzgadniania projektów aktów prawa miejscowego, nadzoru nad nimi, zasad i trybu ich ogłaszania, legitymacji do zaskarżania aktów prawa miejscowego). Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że art. 64 u.a.r.w. zawiera unormowanie niemające związku z kategorią aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że odpowiednie stosowanie art. 63 u.a.r.w., do którego odsyła art. 64 ust. 1 u.a.r.w. stanowi podstawę do składania do sądu administracyjnego skarg na niewykonywanie czynności nakazanych prawem w sprawach z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem jest stanowienie aktów prawa miejscowego oraz skarg w sytuacji, gdy przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne w sprawach z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem jest stanowienie aktów prawa miejscowego, dochodzi do naruszenia praw osób trzecich. Zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [..] maja 2016 r. w sprawie powołania członków Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim, którym odwołano członka tego Zespołu A.C. poprzez uchylenie w § 1 zarządzenia z dnia [..] grudnia 2013 r. punktu 6 lit. b nie zostało wydane w ramach stanowienia aktu prawa miejscowego, a zatem nie podlegało zaskarżeniu w trybie art. 64 ust. 1 u.a.r.w. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o wyznaczenie rozprawy należy wyjaśnić, że przepis art. 182 § 1 p.p.s.a. umożliwia rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej nie uzasadniały przekazania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym w składzie trzech sędziów tego Sądu.