II SA/Op 67/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawny wniosku Fundacji A w sprawie ze skargi E. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Fundacji A. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. H. (pismem z dnia 24 stycznia 2017 r.) jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., nr XXV/381/16, w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego". W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa uznała ją za nieuzasadnioną i wniosła o jej oddalenie. W dniu 15 lutego 2017 r. Fundacja A, (dalej: Fundacja) złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału postępowaniu w charakterze uczestnika w powyższej sprawie. Do wniosku Fundacja dołączyła swój Statut, odpis wyciągu z KRS-u oraz stanowisko Fundacji o uznaniu przez nią zaskarżonej uchwały za zgodną z Konstytucją RP. Uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Fundacja wskazała na treść § 7 Statutu, określającego cele jej funkcjonowania. Należy do nich działanie na rzecz poszanowania małżeństwa, jako związku kobiety i mężczyzny, macierzyństwa i rodzicielstwa oraz promowanie rozwiązań prawnych służących ich ochronie, działanie na rzecz ochrony praw rodziców do wychowania dzieci zgodnie ze swoim sumieniem i przekonaniami oraz pomoc prawna osobom lub organizacjom, których działalność obejmuje wymienione cele. Fundacja zwróciła uwagę, że sprawa dotyczy pomocy rodzinom przez organ jednostki samorządu terytorialnego, czyli szeroko rozumianej polityki rodzinnej, której podstawowym celem jest dobro rodziny, co pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą ustrojową wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP. W związku z tym przedmiot sprawy w sposób bezpośredni wchodzi w zakres wskazanych wyżej celów statutowych Fundacji, która jako organizacja społeczna ma na celu monitorowanie przestrzegania prawa odnoszącego się do praw rodziny i wszystkich jej członków, w tym dążenia do zapewnienia stosowania prawa zgodnie z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył w Opolu, co następuje: W niniejszej sprawie Fundacja zgłosiła swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi E. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie podjętą w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". W tej materii przyjdzie dostrzec, że zgłoszenie zamiaru uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony stanowi wyłącznie spełnienie wymogu formalnego, w przedmiocie złożenia wniosku na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. i nie przesądza o automatycznym uznaniu wnioskodawcy za uczestnika postępowania. Wniosek poddany jest bowiem ocenie Sądu. W myśl art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie jednak z art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowego, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego może natomiast zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z przepisów art. 33 P.p.s.a. niewątpliwie wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poza skarżącym i organem administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, mogą brać udział także inne podmioty, które stosownie do treści art. 12 P.p.s.a są uczestnikami tego postępowania na prawach strony. Ustawodawca podzielił tych uczestników na dwie grupy, tj. takich, którym na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania, a więc ma charakter obligatoryjny oraz tych, którym na zasadzie art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być dopiero przyznany przez Sąd na ich wniosek, czyli mający charakter fakultatywny. Jednakże w myśl art. 33 P.p.s.a. zauważyć trzeba, że charakter udziału w postępowaniu sądowym zależy od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie. W tym zakresie, w ocenie Sądu, opowiedzieć należy się za rozumieniem terminu "postępowanie administracyjne", tj. obejmującym wszelkie postępowania przed organami administracji publicznej, poddane kontroli sądów administracyjnych. Niezależnie jednak od charakteru udziału, poza przypadkiem dotyczącym organizacji społecznej, uznanie za uczestnika postępowania związane jest z posiadaniem interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy przez sąd. W myśl art. 25 § 4 P.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Z kolei art. 9 P.p.s.a. stanowi, że organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Jak zatem wynika z art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnika na prawach strony wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób, 2) sprawa sądowoadministracyjna musi mieścić się w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej, 3) przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego, np. prowadzonego na podstawie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej. W niniejszym przypadku nie jest spełniona trzecia z wymienionych wyżej przesłanek. Przedmiotem skargi jest bowiem akt prawa miejscowego, co wyklucza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez względu na treść statutu Fundacji. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, a nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Ten pogląd Sądu znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądowym, przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym NSA stwierdził, że: "(...) należy uznać, iż art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym". NSA w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że "Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. Dla prawidłowej interpretacji art. 33 § 2 P.p.s.a. (...) kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie w jakim znaczeniu ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, która oparta jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej K.p.a., z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 P.p.s.a. stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada zatem obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji Podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej". Podzielając zaprezentowane stanowisko NSA, należało uznać, że nie jest możliwe dopuszczenie Fundacji do udziału w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie Sąd nie bada w ogóle interesu prawnego skarżącej Fundacji, a przyczyną odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest brak możliwości takiego dopuszczenia w postępowaniu sądowym dotyczącym kontroli aktu innego niż akty administracyjne wydane w toku postępowania administracyjnego sensu stricte. Na marginesie jedynie można wyjaśnić, że skarżąca wniosła skargę, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., według którego skarżącym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie wyżej powołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a wiec do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Pogląd ten został także wyeksponowany w piśmiennictwie, w którym wskazano, iż "Nie jest to także rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego." (patrz. Andrzej Matan {w:} Bogdan Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym – Komentarz, Warszawa 2016 r., Wydawnictwo Wolters Kluwer, s. 1222). W tym miejscu należy dodać, że Fundacja we wniosku nie kwestionuje zaskarżonej uchwały, jako sprzecznej z prawem, a wręcz przeciwnie wyraża opinię, iż jest ona zgodna Konstytucją, zatem Fundacja nawet nie zamierzała wykazywać posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.