II SA/Op 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 lipca 2014 r., nr [...] , Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 3, art. 5 ust. 2, art.16a ust. 1 i ust.2 oraz ust. 4 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej zwana ustawą lub ustawą o świadczeniach rodzinnych) i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959), postanowił nie przyznać E. S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną M. S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 ) ciąży na wnioskodawczyni, będącej córką M. S., obowiązek alimentacyjny względem matki, która ponadto posiada orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia 16 listopada 1994 r. (nr akt [...]) o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidztwa na stałe, tj. do osób posiadających znaczny stopień niepełnosprawności bezterminowo. Po przytoczeniu treści przepisów podanych na wstępie decyzji, wskazał, że warunkiem koniecznym dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest również spełnienie kryterium dochodowego, gdyż zasiłek ów przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. 623,00 zł. Szczegółowa analiza akt, w ocenie organu wykazała, iż nie spełniono kryterium dochodowego uprawniającego do ww. świadczenia. Organ wyjaśnił, że na łączny dochód jednoosobowej rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dwuosobowej rodziny osoby wymagającej opieki złożyły się dochody M. S. (dochód pomniejszony o należny podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 3 pkt 11 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) w wysokości 694,88 zł oraz dochód H. S. w kwocie 1.582,21 zł (wyliczony w analogiczny sposób). Jednocześnie, w związku z utratą prawa do stypendium, organ uznał dochód E. S. za dochód utracony. W tych okolicznościach stwierdził, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.277,09 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi kwotę 759,03 zł, przekraczając kwotę 623 zł, uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę 136,03 zł. Podsumowując orzekający organ stwierdził, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego był brak spełnienia warunku odnoszącego się do kryterium dochodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. podniosła, że kwota 136,03 zł stanęła na drodze uprawnień do zasiłku jako źródła jedynego dochodu w jej sytuacji. Podkreśliła, że specjalny zasiłek opiekuńczy można otrzymać na jedną osobę wymagającą opieki, gdy tymczasem wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców i nie otrzymuje z tego tytułu żadnej pomocy ani wsparcia z MOPR, który odmawia jej pomocy. Odwołująca wyjaśniała, że w tej sytuacji żywią ją rodzice, a ona poświęca im swój czas. Zarzuciła nadto, że kryterium dochodowe nie uwzględnia wydatków i kosztów utrzymania, w tym związanych z leczeniem, modernizacją łazienki w celu dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych, a także związanych z ponoszonymi opłatami na bieżące utrzymanie. Podkreśliła, że jest jedyną osobą, która zajmuje się niepełnosprawnymi rodzicami i przez to nie może podjąć żadnej pracy. Zakwestionowała także sposób wyliczenia dochodów w decyzji, z której wynika, że mama osiągnęła wyższy dochód od ojca, podczas gdy faktycznie było odwrotnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 31 października 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozpoznając powyższe odwołanie stwierdził, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych i opiekuńczych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 16 a ust. 1 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodzinny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kwoty 623 zł. Zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt 2 ustawy, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia, za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia - z tym, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei, przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny osoby sprawującej opiekę, należy wziąć pod uwagę dochody osób wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy. Według tego przepisu, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W myśl art. 3 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych "dochód członka rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w sprawie E. S. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony w okresie zasiłkowym 2013/2014, a to oznacza, że prawo do wnioskowanego świadczenia należało ustalić na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę strony i rodzinę osoby niepełnosprawnej w roku kalendarzowym 2012. Kolegium podało, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że jedyny osiągnięty w 2012 r. przez E. S. dochód to dochód z tytułu stypendium wypłaconego przez PUP w [...] i jest on dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. b ustawy, stad nie został uwzględniony przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem, ustalony dla potrzeb tego zasiłku dochód rodziny osoby sprawującej opiekę wyniósł 0 zł. Z kolei, na dochód osoby wymagającej opieki złożył się dochód H. S. w wysokości 22.267,64 zł, pomniejszony o należny podatek w kwocie 1.277 zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2.000 zł, co stanowiło kwotę 18.986,54 zł oraz dochód M. S. w wysokości 10.566,56 zł, pomniejszony o należny podatek w wysokości 1.277 zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 951 zł, co wyniosło kwotę 8.338,56 zł. Stąd łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki w 2012 r. wyniósł 27.325,10 zł, a miesięczny dochód stanowił kwotę 2.277,09 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 759,03 zł. W konsekwencji, kwota tego dochodu przekroczyła, uprawniającą odwołującą do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego kwotę, o której mowa w art.5 ust. 2 ustawy, tj. kwotę 623 zł, zaś kwota tego przekroczenia wyniosła 136,03 zł i jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 77 zł, co dodatkowo spowodowało, że zasiłek opiekuńczy nie mógł zostać przyznany również przy zastosowaniu art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących sprawowania opieki nad obojgiem rodziców oraz nieuwzględnienia wydatków związanych z utrzymaniem i leczeniem, SKO stwierdziło, że nie mogą wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie w sytuacji niespełnienia warunków ustawowych do przyznania świadczenia. Podkreśliło, że kwoty dochodów rodziców strony zostały ustalone w sposób prawidłowy. Kolegium równocześnie zaakcentowało, że przyznawanie prawa do świadczeń rodzinnych nie zależy od uznania organu administracyjnego, lecz uzależnione jest od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Powołując się art. 6 K.p.a. dodało, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, muszą działać na podstawie przepisów prawa. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości przyznawania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadzie uznania administracyjnego, dlatego Kolegium nie mogło uwzględnić zarzutów odwołania. Decyzja w tym zakresie ma bowiem charakter związany, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa, przy braku przesłanek negatywnych, które jednakże zaistniały w sprawie – niespełnienie warunków dochodowych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni, podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści przedstawionej decyzji nie uwzględniło czynników wynikających z sytuacji rodziny. Ponownie przedstawiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wywodziła, że w związku ze sprawowaniem opieki nad obydwojgiem rodziców, nie była w stanie pracować dodatkowo w swoim nowo wyuczonym zawodzie. Podkreśliła, że wielokrotnie zwracała się do MOPR w Opolu o pomoc, której nie uzyskała, nawet w formie rzetelnej informacji o przysługujących jej prawach do świadczeń z pomocy społecznej. Nie może zgodzić się z decyzją, która nie uwzględnia ważnych powodów i słusznych czynników, które zmusiły skarżącą do domagania się wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad rodzicami i niemożnością podjęcia zatrudnienia, także z przyczyn zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. skarżąca ponownie zarzuciła, że organy niewłaściwie oceniły dochody jej rodziców, a tym samym całej rodziny. W jej przekonaniu, rodzice praktycznie pozbawieni są dochodów z uwagi na zadłużenie w banku kredytem odnawialny, a wszystkie otrzymywane środki pieniężne przeznaczane są na najpotrzebniejsze wydatki, w tym na leki obłożnie chorego ojca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem, o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd, opierając się o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu zaskarżonej decyzji, oparta na wskazanych wyżej przepisach wedle kryterium legalności, daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z § 1 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 2 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli łączny dochód rodzinny osoby sprawującej opiekę oraz dochód osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) wynosi ono 623 zł. Istotą niniejszej sprawy jest to, czy skarżąca spełniła kryterium dochodowe. Stwierdzenie braku tej okoliczności stanowiło przesłankę do odmowy przyznania świadczenia. Na marginesie należy zauważyć, że z niespornego stanu faktycznego w tym zakresie wynika, iż matka, nad którą chce skarżąca sprawować opiekę posiada niezbędne orzeczenie lekarskie. Skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak wcześniej wyjaśniono, podstawą do odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było stwierdzenie, że skarżąca nie spełnienia kryterium dochodowego – przekracza to kryterium o kwotę 136,03 zł. Organy nie badały przesłanki rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż brak jednej z przesłanek wymienionych w art. 16 a powoduje, że świadczenie nie przysługuje. Wracając do zasadniczego wątku – przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia należy zauważyć, że art. 16 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy określa co należy uznać za dochód rodziny wymagającej opieki. Jest to w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie – dochód następujących członków rodziny a) osoby wymagającej opieki, b) jej małżonka, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w art. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...). Jeśli idzie o ustalenie sytuacji dochodowej rodziny sprawującej opiekę to zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny i małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Zgodnie z art. 3 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ był zobligowany ustalić wysokość dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej, (w tym wypadku dochód samej wnioskodawczyni) i rodzinę osoby wymagającej opieki (dochody jej obydwojga rodziców) w roku kalendarzowym 2012. W rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy dochód to – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30 b i 30 e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) pomniejszone o należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne, niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym złożonych przez skarżącą oświadczeń rodziców, tj. oświadczenia członka rodziny o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30B, 30C i 30E ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm. - karta 20 i 21 akt adm.) wynika, że dochód rodziny osoby wymagającej opieki wyniósł 27.325,10 zł. Na kwotę tę złożył się dochód H. S. (ojca skarżącej) w wysokości 22.267,64 zł, pomniejszony o należny podatek w kwocie 1.277 zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2.004,10 zł (łącznie 18.986,54 zł) oraz dochód M. S. (matki skarżącej) w wysokości 10.566,56 zł, pomniejszony o należny podatek w wysokości 1277 zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 951 zł. Niesporny w sprawie pozostał fakt, że ustalony dla potrzeb specjalnego zasiłku opiekuńczego dochód rodziny osoby sprawującej opiekę wyniósł 0 zł. W konsekwencji, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki w 2012 r. wyniósł 27.325 zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę stanowił kwotę 759,03 zł. Zatem, kwota tego dochodu przekroczyła kwotę uprawniającą do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. sumę 623 zł o kwotę 136,03 zł. Trafnie więc organ odwoławczy uznał, że w stanie faktycznym sprawy zasiłek opiekuńczy nie mógł być przyznany także przy zastosowaniu regulacji zawartej w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro kwota przekroczenia kryterium dochodowego była wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, wynoszącej 77 zł. W realiach niniejszej sprawy nie została zatem spełniona jedna z wymaganych (koniecznych) przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe, które zostało przekroczone. Należy wskazać, że kryteria dochodowe określone w ustawie, od których uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy, mając na przykład na względzie zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony, a wobec tego żadne inne, niż określone w ustawie kryteria, nie mogą decydować o przyznaniu przedmiotowego świadczenia. Mając powyższe na względzie, należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i decyzja organu pierwszej instancji, pozostają w zgodzie z prawem, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.