II SA/Op 700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz J. P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Powiatowy Policji w K., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 32 ust. 1, art. 104 ust. 3 i art. 106 ust. 1 oraz art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity z 2007 r., Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 września 2010 r. obniżył asp. szt. J. P. dodatek służbowy o 15% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 417 zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 K.p.a. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że w wyniku przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w okresie od 31 maja 2010 r. do 17 sierpnia 2010 r. i niezrealizowania żadnych zadań i czynności służbowych kwota otrzymywanego dodatku służbowego nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 ww rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Argumentował, że długotrwała przerwa w pełnieniu służby i niezrealizowanie zadań służbowych mają wpływ na wysokość dodatku służbowego, zaś absencja chorobowa dodatkowo powoduje, że obowiązki policjanta realizowane są przez innych funkcjonariuszy. W odwołaniu od powyższej decyzji asp. szt. J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości i umorzenie postępowania, zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz popełnienie błędów faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] – rozkaz personalny nr [...] – Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego i wyznaczył datę obniżenia dodatku służbowego asp. szt. J.P. na dzień 1 listopada 2010 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, a na stanowisku innym niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Dodał, że szczegółowo sprawę dodatków reguluje – przywołane w decyzji pierwszoinstancyjnej – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W myśl § 9 ust. 2 ww rozporządzenia, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z § 9 ust. 5 przywołanego rozporządzenia wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Stosownie do § 8 ust. 1 pkt 2 wskazanej regulacji dodatek służbowy można, w zależności od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych obniżać, nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Organ stwierdził, że analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się podległego mu policjanta z obowiązków służbowych może podnosić oraz obniżać wysokość przyznanego funkcjonariuszowi dodatku służbowego. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może kwestionować skutecznie wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi stawkami. Organ odwoławczy podkreślił, że dodatek służbowy jest i powinien być jednym z narzędzi służących do motywowania policjantów do prawidłowego wykonywania czynności służbowych, a zatem jego podwyższanie i obniżanie wynikać powinno wprost z oceny wywiązywania się przez danego funkcjonariusza z obowiązków służbowych. W ocenie organu odwoławczego, słusznie wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej na zapis art. 121 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałym w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia oraz innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy przepis nie ogranicza możliwość kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza Policji, w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa, w okresie jego choroby, urlopu zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Organ wywodził, że fakt przebywania przez J. P. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie stanowił przeszkody do dokonania oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 2 pkt 2 ww rozporządzenia, uzasadniające obniżenie przyznanego wcześniej dodatku służbowego z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz realizacji powierzonych zadań. Komendant Wojewódzki Policji zaakcentował, że w przedmiotowej sprawie absencja chorobowa skarżącego uniemożliwiała mu prawidłowe wywiązywanie się z powierzonych zadań. Nie budzi wątpliwości, że w okresie przebywania przez asp. szt. J. P. na zwolnieniu lekarskim jego obowiązki wykonywali inni, będący w służbie funkcjonariusze. Powyższe prowadzi do konstatacji, że w sytuacji, gdy policjant przez długi czas nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w przyznanej kwocie. W końcowym fragmencie swojego wywodu organ podkreślił, że w przypadku J. P. dokonano obniżenia dodatku służbowego jedynie o 15 %, zamiast o maksymalną, dopuszczalną przepisami wysokość tj. 30 %, uwzględniając fakt że funkcjonariusz ten przebywał stosunkowo najkrócej na zwolnieniach lekarskich, spośród wszystkich policjantów, w stosunku do których wszczęto postępowanie w sprawie obniżenia dodatków służbowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie art. 121 ustawy o Policji oraz przepisów proceduralnych – art. art. 6,7,8,9,10,77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący uznał, że brak odniesienia się przez organy do wniesionych przez niego uwag, zawartych w piśmie z 24 sierpnia 2010 r., stanowiło rażące naruszenie zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych. Podniósł, że zasadniczy spór pomiędzy stronami dotyczy kwestii, czy przebywanie na zwolnieniu lekarskim może być samoistną podstawą do obniżenia dodatku służbowego. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw prawnych uzasadniających pozytywne rozstrzygnięcie tak określonego zagadnienia. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że przebywanie za zwolnieniu lekarskim uprawnia do sformułowania oceny o niewłaściwym wykonywaniu przez niego powierzonych zadań i obowiązków, bez przeprowadzenia przez Komendanta Powiatowego Policji postępowania w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890). Zwrócił uwagę, że wielokrotnie wykonywał czynności służbowe, gdy inni funkcjonariusze przebywali na zwolnieniach lekarskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty faktyczne i prawne, będące podstawą zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego miał na względzie okoliczność, iż policjant od kilku miesięcy nie realizuje zadań i czynności służbowych, wobec przebywania na zwolnieniach lekarskich. Organy obu instancji w niniejszej sprawie wskazały w decyzjach podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 6 grudnia 2001 r. Zgodnie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, przysługuje dodatek funkcyjny. Z kolei, w myśl art. 104 ust. 3, na stanowiskach innych niż wymienionych w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Szczegółowo kwestię przyznawania dodatków do uposażenia reguluje przywołane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Przepisy § 9 ust. 1 i 2 ww rozporządzenia stanowią, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50 % podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie zaś do § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Oznacza to, że dodatek służbowy może być, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, obniżony nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki (§ 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Komendant Powiatowy Policji w K., rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r., z dniem 1 września 2010 r. obniżył J. P. dodatek służbowy o 15 % otrzymywanej stawki tj. do kwoty 417 zł miesięcznie, powołując się na fakt, iż z uwagi na częste absencje chorobowe nie realizuje on w pełni powierzonych mu zadań (w 2010 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich od 31 maja 2010 r. do 17 sierpnia 2010 r.). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając na względzie treść powołanych wyżej przepisów rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2010 r., niewywiązywanie się przez skarżącego z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy nie dawała wystarczających podstaw do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznanego wcześniej dodatku służbowego. Trafnie wywodził skarżący, że na przeszkodzie podjęciu takiej decyzji stał przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w razie choroby, urlopu zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki o charakterze trwałym i inne należności pieniężne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych oraz ich wysokość. W ocenie Sądu, przepis ten ogranicza możliwość kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Zatem, policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie, także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organy orzekające w sprawie błędnie więc przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. W tym miejscu należy, bowiem raz jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie przepisu § 8 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., stanowiącego o możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Przepis ten, po myśli § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., ma zastosowanie również w przypadku obniżania dodatku służbowego. Zasady oraz przesłanki sporządzania okresowych ocen wywiązywania się opiniowanego funkcjonariusza z obowiązków i zadań i czynności określał, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowych (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie służbowe nie jest celem samym w sobie, ma charakter instytucji instrumentalnej. Służy celom uszczegółowionym w regulacjach, które od rodzaju uzyskanej opinii oraz od częstotliwości uzyskania oznaczonego rodzaju opinii uzależniają zmianę lub rozwiązanie stosunku służbowego policjanta (patrz art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji - możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji - możliwość zwolnienia policjanta ze służby w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej lub służby kontraktowej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach). Okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony służbowy stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego funkcjonariusza Policji przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są wykonywane należycie, gwarantując sprawność działania całej formacji zbrojnej, oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby (patrz A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Okresowa opinia służbowa Policji jako decyzja administracyjna, Przegląd prawa publicznego nr 3/2008, s. 19-28). Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych oraz aktach osobowych Nr 549435 jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie decyzję w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi nie poprzedziło bezpośrednio postępowanie zmierzające do wydania opinii służbowej, w oparciu o okresowe oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności. Ostatnia opinia służbowa dotyczącą asp. szt. J. P., znajdująca się w aktach osobowych przed wnioskiem przełożonego z 17 sierpnia 2010 r. o obniżenie dodatku służbowego została sporządzona na dzień 19 lutego 2010 r. Zawiadomienie o wszczęciu z dniem 18 sierpnia 2010 r. postępowania administracyjnego przedmiocie obniżenia dodatku służbowego o wysokość 30 % zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 sierpnia 2010 r. W ocenie Sądu, brak okresowej oceny wywiązywania się opiniowanego funkcjonariusza z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności wymaganej przy sporządzaniu opinii służbowej w trybie rozporządzenia z 3 lipca 2002 r., w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do obniżenia dodatku służbowego lub funkcyjnego, nie pozwala na obniżenie tej części uposażenia na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. Powtórzyć przyjdzie, że przywołane wyżej przepisy wyraźnie uzależniają możność podwyższania lub obniżania dodatku funkcyjnego i służbowego od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby nie jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ustawy o Policji nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. Przedstawiając powyższe, Sąd w niniejszym składzie, nie podziela stanowiska wyrażonego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach: sygn. akt II SA/Wa 526/10 i II SA/Wa 684/10. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a.