II SA/Op 73/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 11 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 stycznia 2022 r., uzupełnionym pismem z 18 marca 2022 r., P.M. (dalej: strona, skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej: PPIS) o nałożeniu z dniem 11 grudnia 2021 r. na jego córkę – P. M. kwarantanny od 11 do 13 grudnia 2021 r., (łącznie 3 dni). Przy czym dostrzec należy, że w przytoczonych na wstępie pismach skarżący zawarł także skargę na czynności urzędnika, tj. zawiadomienie PPIS w Opolu z dnia 11 stycznia 2022 r., o uznaniu skargi na urzędnika tego organu za bezzasadną. Mając to na uwadze zarządzeniem z 11 kwietnia 2022 r. (k. 81 akt sądowych) skargi te zostały rozdzielone i prowadzone pod odrębnymi sygnaturami – przedmiotowa za sygn. akt II SA/Op 73/22 oraz rozdzielona do odrębnego postępowania – o uznaniu skargi na urzędnika tego organu za bezzasadną za sygn. akt II SA/Op 121/22 (k. 82 akt sądowych). Zaskarżonej czynności autor skargi zarzucił naruszenie: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art., 14, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa przez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności mojej rzekomej styczności z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2; b) art. 32 ust 1, art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), dalej: ustawa oraz art. 104 § 1 Kpa przez nałożenie na dziecko skarżącego obowiązku kwarantanny bez wydania decyzji w tym przedmiocie; c) § 69 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 46 ust 2. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – błędnie wydane rozporządzenie; d) art. 31 ust. 1, art 41 ust 1 i 2, art. 52 ust. 1-3, Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się skarżącej po terytorium RP i wykonywania pracy (konieczność opieki nad małoletnią córką); e) art 78 Konstytucji RP przez brak możliwości odwołania się od decyzji organu; f) art. 91 ust 1 oraz art. 92 ust 1 Konstytucji RP. Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o: 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną; 2) stwierdzenie przez Sąd czy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przez urzędnika. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W jej uzasadnianiu podkreślił autor skargi, że art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej przez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861), dalej: rozporządzenie, wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącego wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwijając zarzuty sformułowane w petitum skargi wskazał autor skargi, że urzędnik nie wydał decyzji do czego był w jego ocenie zobowiązany przytoczonymi wyżej regulacjami. Zaznaczył, że "nawet jeśli urzędnik uważa że wydanie decyzji ustnie jest zgodne z prawem to strona pragnie zauważyć że decyzja przekazana ustnie nadal powinna zawierać wymagane dla decyzji elementy opisane w Kpa. To, że pani urzędnik zadzwoni i powie, że jest kwarantanna, nie spełnia wymagań przewidzianych dla decyzji ustnych". Ponadto podał, że urzędnik nie wykazał że jego dziecko spełnia ustawowe definicje osoby chorej lub podejrzanej o zakażenie, a zatem nie wykazał że jest ono zobowiązane poddać się kwarantannie. Zaznaczył, że jego dziecko nie miało objawów chorobowych, a zatem nie było zobowiązane. Bez objawów mogło być co najwyżej nosicielem, a na nosicieli – jak zaznaczył – "żadnych obowiązków czy ograniczeń nakładać nie wolno gdyż tego nie przewiduje ww. Ustawa". W obszernych motywach, w których odwołał się do orzecznictwa z przedmiotu zaakcentował, że m.in. WSA w Szczecinie w wyroku z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20, wskazał, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świede ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Ponadto zdaniem skarżącego organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Zaznaczył skarżący, że zgodnie z bezwzględnie wiążącą normą ustawową art. 32 ustawy "epidemicznej", otrzymane informacje o osobach wskazanych jako "kontakt" — organ zobowiązany był natomiast samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie, w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby ryzyka rozprzestrzeniania przez nią zakażenia lub choroby zakaźnej. Tego jednak organ także zaniechał, co skutkowało również z tej przyczyny, wadliwym objęciem dziecka skarżącego kwarantanną. W jego ocenie organ nie dokonał także analizy wybranego środka, mimo iż był do tego zobowiązany, a zastosował, mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności – kwarantannę, podczas gdy norma ustawowa z art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych – wyraźnie nakazuje każdorazowo dokonać wyboru, między kwarantanną, a nadzorem epidemiologicznym, czego nawet powołane i krytykowane tu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów nie wykluczyły. Mając na względzie powyższe uznał, że niniejsza skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętej skargą czynności. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 oraz 32a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w momencie uzyskania pozytywnego badania w kierunku koronawirusa SARS-CoV-2 oraz po wprowadzeniu tej informacji w przeznaczonym do tego celu systemie informatycznym udostępnionym przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia, Pracownik Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej przeprowadza wywiad epidemiologiczny z osobą zakażoną, podczas którego ustala m.in. z kim dana osoba miała kontakt. W trakcie wywiadu ustalono, że osoba zakażona uczęszcza do [...] w O., a ostatni raz w placówce była w dniu 3 grudnia 2021 r. Podniósł nadto PPIS, że informacja o styczności małoletniej P. M. z osobą zakażoną została przekazana do niego drogą elektroniczną w dniu 11 grudnia 2021 r. przez dyrekcję przedszkola wraz z listą dzieci, które przebywały w przedszkolu w dniu 3 grudnia 2021 r. Zaznaczył, że dyrekcja przedszkola wskazała jednocześnie, iż małoletnia P. M. była obecna w przedszkolu 3 grudnia 2021 r. Po powzięciu powyższych informacji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu nałożył na małoletnią P. M. obowiązek poddania się kwarantannie po poinformowaniu drogą elektroniczną, w okresie od 11 do 13 grudnia 2021 r., a informację o tym umieścił w systemie teleinformatycznym. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia, jak zaznaczył PPIS, stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 z późn. zm.), nadal zwanej: ustawą. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 tej ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie oraz do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Definicję kwarantanny zawarto w art. 2 pkt 12 ustawy jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy organ może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (ust. 4 pkt 2). Zgodnie z kolei z art. 46a i art. 46b ustawy w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada ministrów może określić, w drodze rozporządzenia rodzaj stosowanych rozwiązań, w tym wprowadzenie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów na zagrożonym obszarze, w tym także określić zasady kierowania osób na kwarantannę. Na podstawie § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Podał PPIS, że przy tak licznych zakażeniach koronawirusem SARS-CoV-2 w § 5 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861, z późn. zm.) postanowiono, iż w przypadku objęcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, decyzji organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wydaje się, natomiast informację o tym umieszcza się w przeznaczonym do tego celu systemie teleinformatycznym. Informacja o objęciu kwarantanną osoby, której ona dotyczy, może być przekazana ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Jest to podstawowy i skuteczny prawnie sposób nakładania kwarantanny, jednocześnie zapewniający odpowiednią szybkość postępowania w obecnych uwarunkowaniach wynikających z epidemii wirusa SARS-CoV-2. W dalszych motywach podał PPIS, że nie jest organem kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa. Do kontroli konstytucyjności prawa uprawnione zostały sądy, to one kontrolują akty prawne pod względem ich zgodności z Konstytucją. Podkreślił, że "Konstytucja Rzeczypospolitej w art. 31 ust. 1 stwierdza wprawdzie, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, jednakże art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Ww. przepis dopuszcza nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego". Mając to na uwadze wzniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z kolei stosownie do treści art. 146 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów i czynności administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że narusza prawo, jak uznaje strona skarżąca. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze czynności organu administracji, a także czy istniały ku temu podstawy. Mając na uwadze tak zakreślony spór dostrzec należy, że stanowiące przedmiot sporu zagadnienie prawne było wielokrotnie, po wprowadzeniu stanu epidemii na terenie RP, analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, do którego odwoła się skład orzekający w tej sprawie. W licznych orzeczeniach, w tym obszernie przywołanych przez stronę skarżącą w skardze, z którymi utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1382/21, stwierdził, że wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione, a co za tym idzie akceptowalne, jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. NSA odwołując się przy tym do stanowiska TK wyrażonego w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97 podniósł, iż z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Nadto dostrzec należy, że w judykaturze oraz w literaturze z przedmiotu rozpoznania jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w art. 6 Kpa, jak i przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. Zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ w odpowiedzi na nią wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 z późn. zm.), nadal zwanej: ustawa. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 tej ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie oraz do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Podniósł także organ, że w § 5 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii postanowiono, iż w przypadku objęcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, decyzji organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wydaje się, natomiast informację o tym umieszcza się w przeznaczonym do tego celu systemie teleinformatycznym. Informacja o objęciu kwarantanną osoby, której ona dotyczy, może być przekazana ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Jest to podstawowy i skuteczny prawnie sposób nakładania kwarantanny, jednocześnie zapewniający odpowiednią szybkość postępowania w obecnych uwarunkowaniach wynikających z epidemii wirusa SARS-CoV-2. Zdaniem organu niezasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut braku wydania pisemnej decyzji nakładającej kwarantannę na małoletnią córkę strony, albowiem nie wydanie decyzji o nałożeniu kwarantanny było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W tym miejscu, mając na uwadze zarysowany spór, podkreślenia wymaga, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Podkreślenia przy tym wymaga, iż pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie w orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że celem przepisów wielokrotnie przytaczanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 46a i art. 46b pkt 1 -6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądowoadministracyjnym, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też i celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608, wyroki NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: cbois.nsa.gov.pl). Dostrzec należy, że przytaczana wielokrotnie powyżej ustawa o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 określa: a) w ust. 1 zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; b) w ust. 2 zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (art. 5 ust. 3 ustawy). Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Stosownie zaś do treści art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Zgodnie z kolei z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. Stosownie natomiast do treści art. 32a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o: 1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie, 2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1, 3) posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną - od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić. Na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, mocą art. 33 ust. 3 ustawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 21 ustawy, podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia, Styczność, z kolei oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 ustawy). Nadto stosownie do treści art. 33 ust. 3a ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Przy czym osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 ustawy). Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 33 ust. 4 ustawy). Nie można także nie podnieść, że wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego został uregulowany w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.). Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio: a) narażenia albo b) styczności. Równocześnie Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Tym samym przytoczony powyżej art. 34 ust. 2 ustawy jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa, co nie musi być prawdą, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Nałożenie tego obowiązku w ocenie Sądu winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z treści art. 33 ust. 1 ustawy, który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust.1 ustawy. Dotyczy to także obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 ustawy, a mianowicie wobec osoby narażonej na chorobę zakaźną lub pozostającej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazującej objawów chorobowych. Skład orzekający odwoła się także do motywów wyroku NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, w którym wskazano, że decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. O tym, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust. 1 ustawy. Podkreślić takowe należy, że z dniem 1 kwietnia 2020 r. do art. 33 ustawy dodano ust. 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. Otóż bowiem w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie jej do adresata, w tym ustnie. Wymienione uregulowanie ułatwia zatem wydawanie decyzji określonych w art. 33 ust. 1 ustawy w tym między innymi o nałożeniu obowiązku kwarantanny lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Powyższe rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., jak wynika z jego treści zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem interpretacja przepisów upoważniających do wydania w/w rozporządzenia. W art. 46a ustawy, prawodawca wskazał, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei z treści art. 46b ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w drodze wskazanego rozporządzenia (tj. w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r.) odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy. Wymienione odstępstwo (tzn. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej) nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 ustawy brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawy, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Dodać należy także za przywoływanymi powyżej sądami administracyjnymi, że zmiana wprowadzona w § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. (decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się) skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio Kpa), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 Kpa) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21, wyrok WSA w Łodzi z 7 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1137/21. Zdaniem składów orzekających w przytoczonych powyżej wyrokach, z którymi utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że wytyczne dotyczące treści aktu stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie dotyczące treści aktu oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. W tych realiach Sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy. Stanowi to naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Toteż Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi. Zaznaczyć należy, że pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej wyraził WSA w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 53/22 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21, a także WSA w Łodzi w wyroku z 7 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1137/21. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. Niezależnie od tego należy podnosi za składami orzekającymi w tych sprawach, że § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Zasadnie Sądy wskazują, że nie ulega bowiem wątpliwości, iż nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Sądy te, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasadnie podnoszą, że z wymienionych przepisów Konstytucji RP wynika, iż warunkiem formalnym ograniczenia praw i wolności obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. Otóż bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności, bądź prawa. Tym samym sądy te zasadnie też wyjaśniają, że przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne, niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności (por. wyrok TK z 21 kwietnia 2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202). Oznacza to, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Innymi słowy przepis § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż jest to zastrzeżone wyłącznie do materii ustawowej. W orzecznictwie prezentowane jest również zasługujące na pełna aprobatę stanowisko, że sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazującego, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21 oraz tam przywołane a przytoczone także w wyroku WSA w Łodzi z 7 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1137/21. Nie można także nie dostrzec, że akta sprawy przesłane do Sądu przez organ administracji są niepełne, co także ma wpływ na ocenę poddanej kontroli sądowej czynności. Przede wszystkim należy wskazać, że jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 – w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy. W wymienionym orzeczeniu wyjaśniono, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art. 32 ust. 2 ustawy. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach Kpa. Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację, czy zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie. Taką formę utrwalenia stanowiłyby m.in. notatki urzędowe. W przypadku braku utrwalenia czynności dokonanych przez organ kontrola legalności czynności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Nałożenie na małoletnią córkę skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy, a mianowicie w formie czynności organu administracji, a nie w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust.1 Konstytucji RP i Sąd w obecnym składzie odmówił jego stosowania. Nadto, jak wskazano powyżej, załączone przez organ akta administracyjne są niekompletne. Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.