II SA/Op 121/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 2 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie urzędnika postanawia odrzucić skargę. Pismem z 22 stycznia 2022 r. P. M. (zwany dalej: "skarżącym"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (zwanego dalej: "organem"), którą odnotowano w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 73/22. Skarżący zarzucił organowi bezpodstawne nałożenie kwarantanny, a także zakwestionował zawiadomienie o uznaniu skargi za bezzasadną, jaką złożył na urzędnika A. S., która - w ocenie skarżącego - bez wydania decyzji administracyjnej, 11 grudnia 2021 r. nałożyła obowiązkową kwarantannę na córkę skarżącego – P. M. Uzasadniając skargę podniesiono, że 11 grudnia 2021 r. skarżący otrzymał telefon z przedszkola, do którego uczęszcza córka skarżącego – P. M., a następnie od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o nałożonej kwarantannie od 11 grudnia 2021 r. do 13 grudnia 2021 r. (łącznie 3 dni). Skarżący nie otrzymał żadnej decyzji, lecz jedynie informację telefoniczną. Nie godząc się z powyższym, skarżący 15 grudnia 2021 r. złożył skargę na działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. zarzucając działania niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, wskazując konkretne naruszenia prawa. W odpowiedzi na tę skargę, skarżący w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z [...] otrzymał zawiadomienie, że skarga jest bezzasadna, a organ przeprowadził wywiad epidemiologiczny i na tej podstawie nałożył kwarantannę "ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, jak również ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia ludzkiego osób postronnych". Wobec opisanych zdarzeń, skarżący zarzucił urzędnikowi, że nie został wszczęty nadzór epidemiologiczny zgodnie z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponadto zaznaczył, że nie dano mu możliwości wypowiedzenia się w tym postępowaniu, a przede wszystkim nie wyjaśniono na czym urzędnik opiera swoją decyzję, że zaistniał w sprawie wyjątkowo ważny interes społeczny, ograniczając się jedynie do takiego stwierdzenia. Do akt sprawy dołączono kserokopię pisma skarżącego z 15 grudnia 2021 r. skierowanego do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej za pośrednictwem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O., złożonym w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.). W aktach znajduje się także odpowiedź organu z [...], nr [...], udzielona w trybie art. 238 § 1 i art. 237 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej: "K.p.a.". Informuje się w niej skarżącego, że jego skarga z 15 grudnia 2021 r. na urzędnika tego organu, tj. A. S. - kierownika Sekcji [...], dotyczącą naruszenia K.p.a., ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz kodeksu karnego, polegającego na bezprawnym pozbawieniu wolności dziecka skarżącego – P. M., została uznana za bezzasadną. Na podstawie zarządzenia z 11 kwietnia 2022 r., wydanego na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", oraz § 27 zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości, ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 73/22 wyłączono sprawę ze skargi P. M. na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działania urzędnika, nadając jej sygn. akt II SA/Op 121/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej enumeratywnie w art. 3 § 2 - 4 i art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z literatury skargi z 22 stycznia 2022 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wynika, że P. M. w tej skardze zarzuca dwie kwestie, a mianowicie: pierwszą – czynność organu z 11 grudnia 2021 r. o nałożeniu kwarantanny, a także druga – sposób rozpatrzenia jego skargi z 15 grudnia 2021 r. na urzędnika, wyrażony w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z [...]. Z tych względów skarga P. M. z 11 grudnia 2021 r. do tut. Sądu, jak zaznaczono powyżej, została rozdzielona na dwie odrębne skargi, zarejestrowane pod odrębnyi sygnaturami. Skarga w niniejszej sprawie o sygn. akt II SA/Op 121/22, dotyczy pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z [...]., którym organ ten rozpatrzył skargę na działania urzędnika tego organu i jako prawidłowe ocenił postępowanie urzędnika związane z nałożeniem kwarantanny. Dlatego Sąd uznał, że przedmiotowa skarga, w której w istocie zawarto tylko zarzuty dotyczące nienależytego wykonywania zadań przez urzędnika dotyczy tzw. "skargi powszechnej", czyli postępowania skargowego regulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym przybliżyć należy regulacje ustawowe odnoszące się do skarg wnoszonych przez obywateli, tzw. skarg społecznych na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez organy administracji albo ich pracowników. Skargę taką, jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostki lub interesie publicznym, regulują - jak już zasygnalizowano - przepisy działu VIII K.p.a. zatytułowanego: "Skargi i wnioski". Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wedle zaś art. 228 K.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, a właściwe do rozpatrywania skarg organy wylicza przepis art. 229 K.p.a. Po myśli tej regulacji, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy (pkt 3). Z przywołanych przepisów wywieść należy wniosek, że postępowanie skargowe normowane przepisami działu VIII K.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, czyli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., rozpatrującego skargę powszechną, a w dalszej kolejności – co wymaga zaznaczenia – także ocena zachowania jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości ich działania w związku z załatwianiem spraw dotyczących skierowania na kwarantannę, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a., o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Przepisy działu VIII K.p.a. nie przewidują natomiast kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. W podsumowaniu wyżej powiedzianego podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych wcześniej przepisach art. 3 i art. 4 P.p.s.a. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg objętych przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się bowiem żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być m.in. nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje więc spraw, których przedmiotem jest krytyka wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości. W konsekwencji należy przyjąć, że działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg powszechnych nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Dlatego w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Ten pogląd jest zbieżny z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, gdzie zgodnie podnosi się, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06; z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09; z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06; postanowienie WSA w Gliwicach z 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17 - wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem skarga P. M., w której zakwestionowano prawidłowość stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. wyrażonego w związku z rozpatrzeniem zarzutów dotyczących - działania podległego temu organowi urzędnika - jest skargą niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Skargę taką należy uznać więc za niedopuszczalną. Wyjaśnić jeszcze trzeba, że sąd administracyjny posiada generalnie tylko uprawnienia kontrolne. Właściwość sądu sprowadza się do oceny legalności działania organu w zakresie sprawowania władztwa administracyjnego. Z tych względów skarga P. M. z 11 stycznia 2022 r. wniesiona do tut. Sądu w zakresie skierowania na kwarantannę podlega merytorycznemu rozpoznaniu w ramach sprawy o sygn. akt II SA/Op 73/22. Natomiast skarga w zakresie w jakim kwestionuje rozstrzygnięcie na tzw. "skargę powszechną" na urzędnika, wniesioną w trybie art. 227 K.p.a. - zarejestrowana w niniejszej sprawie pod sygn. akt II SA/Op 121/22 - podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, z przyczyn wskazanych wyżej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.