I OSK 2849/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 686/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 686/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. (dalej skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej Kolegium) w przedmiocie rozpoznania odwołania, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dnia 21 października 2014 r. (data stempla biura podawczego) do WSA w Warszawie wpłynęła skarga P. P. na "naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym bez nieuzasadnionej zwłoki wraz z żądaniem wypłaty wynagrodzenia w kwocie 10.000,00 zł". Skarżąca wskazała, że dnia 8 września 2014 r. (data stempla wpływu do organu) złożyła skargę na bezczynność oraz opieszałość Kolegium, jednak organ nie zajął żadnego stanowiska w sprawie. Skarżąca podniosła, że nie zostało także rozpoznane jej odwołanie z 7 lipca 2014 r. (dalej odwołanie bądź pismo z 7 lipca 2014 r.) od decyzji Prezydenta m.st. W. (dalej Prezydent) wraz ze skargą na pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej U. (dalej Ośrodek Pomocy). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Zdaniem organu, pismo skarżącej mimo nazwania go skargą na bezczynność i opieszałość organu, w istocie rzeczy ma cechy skargi w rozumieniu działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i jako takie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Kolegium wyjaśniło, że wspomniane w skardze odwołanie z 7 lipca 2014 r. zostało rozpoznane [postanowieniem] w dniu [...] lipca 2014 r. pod sygn. [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2014 r.), przy czym obecnie rozpoznawany jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy noszącej sygnaturę [...] [postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2015 r.] (dalej postanowienie z [...]stycznia 2015 r.). Zarządzeniem z 10 grudnia 2014 r. wezwano skarżącą do sprecyzowania skargi z dnia 20 października 2014 r. na bezczynność SKO w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, przez wskazanie, czy jest to: a) skarga na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność oraz opieszałość organu z 8 września 2014 r. [data stempla wpływu do organu] – pismo z dnia 5 września 2014 r. nr L.dz. 348/09/2014 (dalej pismo z 5 września 2014 r.); b) skarga na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2014 r. [data stempla wpływu do organu] – pismo z 7 lipca 2014 r. nr L.dz.256/06/2014 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca oświadczyła, że kompletnie nie rozumie wezwania Sądu i wnosi o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Postanowieniem z 18 marca 2015 r. [VII SAB/Wa 686/14] przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego. Po wyznaczeniu przez OIRP w Warszawie pełnomocnika z urzędu, zarządzeniem z 12 maja 2015 r. (omyłkowo podano 2014 r.) wezwano pełnomocnika do sprecyzowania skargi skarżącej z 20 października 2014 r. Dnia 8 czerwca 2015 r. (data stempla biura podawczego) do Sądu wpłynęła odpowiedź pełnomocnika, w której oświadczył, że jest to skarga na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność oraz opieszałość organu z 8 września 2014 r. – pismo z 5 września 2014 r. (k. 2-6v, 7, 14, 16, 18, 19, 27-29, 39, 40, 41-43, 46 akt sądowych). Ze skargi skarżącej skierowanej do organu dnia 5 września 2014 r. wynika, że skarżąca zarzuca pracownikom powołanym do orzekania w Kolegium "uchylanie się od zapisów art. 35 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) stwarzając w ten sposób bezpośrednio biologiczne zagrożenie jej życia, poprzez odmawianie ubezpieczenia zdrowotnego, obligatoryjnego zasiłku stałego oraz należnych innych zasiłków". Skarżąca podniosła, że przez bezczynność oraz opieszałość zasiłki nie trafiały do niej w określonym terminie, powodując wstrzymanie jej procesu leczenia lub były nieprawidłowo przyznawane, niezgodnie z wnioskami i zaświadczeniami lekarskimi oraz opiniami Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, które notorycznie członkowie Kolegium lekceważą, a przede wszystkim zalecenia WSA w Warszawie z grudnia 2011 r. WSA w Warszawie, powołując art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawne w tym przepisie wymienione oraz na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Do tych przypadków zalicza się orzekanie przez sąd administracyjny w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3) oraz na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Sąd podkreślając, że powyższe wyliczenie ma charakter zupełny, co wskazuje, że sąd administracyjny nie jest właściwy do zajmowania się sprawami, które nie zostały wyraźnie wskazane w przywołanych wyżej przepisach, w szczególności oznacza, że sądy administracyjne kontrolują postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd zauważył, że z treści skargi, która wpłynęła do Sądu dnia 21 października 2014 r. wynika, że ma ona charakter skargi obywatelskiej, regulowanej przepisami działu VIII kpa, gdyż wiąże się z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszeniem praworządności i interesów skarżących, a także przewlekłym i biurokratycznym załatwieniem sprawy (art. 227 kpa). W niniejszej sprawie skarżąca krytykuje bowiem nienależyte wykonywanie zadań przez członków Kolegium, polegające na odmawianiu jej ubezpieczenia zdrowotnego, obligatoryjnego zasiłku stałego oraz innych należnych zasiłków lub też nieprawidłowe ich przyznawanie niezgodne z wnioskami i zaświadczeniami lekarskimi oraz opiniami Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Skargi tego typu rozpatrywane są przez organy administracji wskazane przepisami kpa i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 kpa nie jest bowiem tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie – ppsa i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowego. Powołał się na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że działalność organów państwowych realizowana na zasadach określonych przepisami działu VIII kpa (art. 227 i nast.), odnosząca się do skarg i wniosków obywateli, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przysługuje również skarga na bezczynność. Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę (k. 48-52 akt sądowych). Skargę kasacyjną na to postanowienie wywiodła P. P., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. E. Ś.. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynikające z przyjęcia przez Sąd I instancji, że wniesiona skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako że sprawa dotyczy skargi, o której mowa w art. 227 kpa w sytuacji, gdy treść pisma skarżącej z 5 września 2014 r. wskazuje, że jego rzeczywistą podstawą prawną był art. 35 kpa, a celem doprowadzenie do rozstrzygnięcia przez organ administracji pism (odwołań) złożonych przez skarżącą; 2. art. 134 ppsa w związku z art. 222 i 227 kpa przez błędne przyjęcie, że pismo skarżącej z 5 września 2014 r. było skargą, o której mowa w dziale VIII kpa, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika wniosek odmienny; 3. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 1 ppsa przez uznanie, że skarga na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie, mimo właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, - powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1, art. 63 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, i w konsekwencji sprzeniewierzenie się zasadzie państwa prawa i odebranie skarżącej gwarantowanego ww. przepisami prawa do Sądu, prawa do skargi. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych z uwagi na okoliczność, że nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w żadnym miejscu nie powołała się w swych żądaniach na treść art. 227 kpa lecz powołuje przepisy z zakresu administracyjnego prawa a mianowicie powołuje art. 35 kpa stanowiący o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca zarzuciła przekroczenie terminu w odniesieniu do rozpoznania złożonych przez nią odwołań, szczegółowo wymienionych w skardze, dodatkowo w odpowiedzi na sprecyzowanie wezwania Sądu wskazała, że owa skarga jest wynikiem naruszenia prawa, interesu prawnego skarżącej, z uwagi na kompletne zlekceważenie zasad rozpatrywania spraw w oparciu o rozdział 7 kpa. W myśl art. 37 kpa skarżącej przysługuje na przewlekłe prowadzenie postępowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, gdy zaś nie ma takiego organu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co skarżąca uczyniła przedmiotową skargą. Rzeczywistą intencją skargi na bezczynność i opieszałość organu było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżącej w postaci przekroczenia terminów załatwiania sprawy i stwierdzenie bezczynności w rozpoznawaniu złożonych przez skarżącą odwołań, ze skutkami negatywnymi w postaci wstrzymywania wypłaty zasiłków należnych skarżącej. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe decyzje przyznające jej świadczenia, zasiłki winny mieć rygor natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 108 kpa, z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia skarżącej. Powołując się na orzecznictwo stwierdziła, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności). Skarżąca twierdzi, że organowi administracji zarzuciła przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania tj. art.35 i 36 kpa przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Podniosła, że niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że skarga skarżącej dotyczy rażącego przekroczenia terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, spowodowała w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do Sądu. Wskazała, że WSA, który zgodnie z art. 134 § 1 ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, istotnych uchybień w toku postępowania administracyjnego, co uzasadnia postawienie mu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Konwalidując - przez odrzucenie skargi - naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd nie zauważył zatem, że błędy w postępowaniu organów administracji doprowadziły do pokrzywdzenia interesów skarżącego. Odebranie skarżącej możliwości zaskarżenia bezczynności organu w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi, czyni przewidziane w Konstytucji RP w art. 63 prawo do skargi prawem czysto iluzorycznym. Skarżąca wywodzi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 Konstytucji). W myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości (art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Prawo do rzetelnego procesu sądowego). Artykuł 13 wspomnianej Konwencji ustanawia prawo do skutecznego środka odwoławczego. Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Odrzucenie skargi skarżącej pozbawia ją praw zagwarantowanych wyżej wymienionymi normami generalnymi. Skarżąca nie utożsamia bezczynności Kolegium z nienależytym wykonywaniem zadań czy też z niezałatwieniem sprawy przez Kolegium zgodnie z jej oczekiwaniami w świetle przepisów działu VIII kpa. Skarżąca w skardze wyraźnie określiła zakres bezczynności organu w rozpatrywaniu złożonych przez nią odwołań. Podniosła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. WSA natomiast zgodnie z przywołanymi przepisami jest właściwy w zakresie rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a ppsa (k. 59-65 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że określana przez skarżącą "skarga" jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa, zważywszy, że przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreśla się, że regulację tą należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 kpa, który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Skarżąca adresatem skargi uczyniła Prezesa Rady Ministrów i Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (k. 3-4 akt sądowych), a w skardze do Sądu podniosła, że "Prezes SKO nie zajął żadnego stanowiska w sprawie" (k. 2 akt sądowych). Zważywszy, że stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w sprawie istotny jest zakres tej kontroli określony w art. 3 § 2 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach na podstawie art. 3 § 3 ppsa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Poglądy powyższe wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie są nadal aktualne (np. postanowienia NSA z: 16.5.2007 r., II OSK 533/07; 12.3.2008 r., II OSK 314/08; 8.5.2009 r., II OSK 689/09; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 763, nb 4). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że treść pisma skarżącej z 5 września 2014 r. wskazuje, że stanowi ono skargę w rozumieniu art. 227 kpa i prawidłowo zostało ono ocenione jako złożone w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w dziale VIII kpa (k. 2-6v akt sądowych). O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 kpa). Przedmiot skargi, co prawda, nie został ściśle zdefiniowany w przepisach kpa, gdyż art. 227 kpa zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi i są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 kpa, który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Treść żądania skarżącej, zawarta w przedmiotowym piśmie, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, została właściwie rozpoznana, a organ którego skarga ta dotyczyła - Kolegium - nie był obowiązany do wydania żadnego z aktów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem, Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniesiona skarga "na bezczynność SKO" nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jest niedopuszczalna. Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.