II SA/Op 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Opolski w sprawie nr [...] uchylił decyzję Starosty Oleskiego z 4 lipca 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Olesno (dalej też: Gmina, skarżąca) pozwolenia na budowę drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą deszczową w Oleśnie przy ulicach: Azaliowej, Kalinowej, Lipowej i Magnoliowej, w tym na działce geodezyjnej nr a i orzekając co do istoty odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji. Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z 28 kwietnia 2017 r. Gmina Olesno wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą deszczową w Oleśnie, na działkach nr 1351, nr 1352, nr 1360, nr 1362, nr 1364, nr 1387, nr 1388, nr 1438, nr 1439, nr 1497, nr a. Do wniosku załączono projekty budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało to, że inwestor jest właścicielem działek nr 1351, nr 1352, nr 1360, nr 1362, nr 1364, nr 1387, nr 1388, nr 1438, nr 1439, nr 1497. Natomiast tytuł prawny do działki nr a wynikał z umowy użyczenia z 20 stycznia 2017 r. zawartej z właścicielem nieruchomości X Y. Pismem z 10 maja 2017 r. Starosta Oleski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Decyzją z 4 lipca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33, ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a., Starosta Oleski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Olesno pozwolenia na budowę drogi dojazdowej wraz z kanalizacją deszczową. Od tej decyzji odwołał się uczestnik X Y, zarzucając brak uregulowania stanu prawnego działki geodezyjnej nr a. Zaznaczył, że działka ta stanowi jego własność i do czasu uregulowania stanu prawnego nie wyraża zgody na realizację inwestycji drogowej i kanalizacji deszczowej. Wojewoda Opolski po rozpatrzeniu odwołania wydał 13 grudnia 2017 r. decyzję o treści jak wyżej. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r., poz. 1332), zwana dalej "Prawem budowlanym" lub "ustawą", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1); zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4); spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) (pkt 5). Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy zważył, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Umowa użyczenia, jeśli ma stanowić podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi przewidywać wyraźnie uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Treścią tej umowy, zgodnie z art. 710 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zmianami), dalej w skrócie "K.c.", jest zobowiązanie się użyczającego do zezwolenia biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Jeżeli umowa nie określa sposobu używania rzeczy, biorący może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu stosownie do art. 712 § 1 K.c. W badanej sprawie inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał umowę użyczenia z 20 stycznia 2017 r. Z jej treści wynikało między innymi, iż użyczający wyraża zgodę na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu publicznego - budową drogi i kanalizacji deszczowej w zakresie projektowania oraz wykonania sieci kanalizacji deszczowej na działce opisanej w § 1 pkt 1 (§ 3 ust. 1 umowy). Tymczasem X Y w oświadczeniu z 30 października 2017 r. stwierdził, że umowa użyczenia utraciła ważność. Dalej Wojewoda zauważył, że istota oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest taka sama jak oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. Organ ma możliwość przyjęcia twierdzenia strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Oświadczenie może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W razie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ciężar dowodu spoczywa na inwestorze, który winien w tym celu przedstawić stosowne dokumenty: wypis z księgi wieczystej, umowę cywilnoprawną, wypis z rejestru gruntów lub inny dokument wskazujący na prawo do gruntu. Organ odwoławczy zaznaczył, że ma obowiązek ponownie zbadać całokształt sprawy, również aktualność oświadczenia złożonego na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Uczestnik X Y stwierdził, iż umowa użyczenia przestała obowiązywać po 19 kwietnia 2017 r., kiedy to strony umowy nie doszły do porozumienia na spotkaniu wyznaczonym w tym celu. Wojewoda Opolski zaznaczył, że nie jest władny rozstrzygać o poprawności wypowiedzenia umów cywilnoprawnych, a właściwy w tej materii jest sąd cywilny. Skoro właściciel gruntu wskazuje, że inwestor nie dysponuje jego nieruchomością na cele budowlane, to organ administracji publicznej nie może wydać pozwolenia na budowę. W konsekwencji Wojewoda uznał, że należało uchylić decyzję Starosty Oleskiego z 4 lipca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i odmówić Gminie Olesno pozwolenia na budowę drogi dojazdowej wraz z kanalizacją deszczową. W skardze Gmina Olesno zarzuciła decyzji odwoławczej "istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną interpretację, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a także naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności w zakresie, w jakim organ II instancji przyjął brak należycie wykazanego tytułu prawnego do realizacji inwestycji". Wskazując na to naruszenie Gmina wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Opolskiemu w celu merytorycznego rozpoznania sprawy i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania" W uzasadnieniu skargi podniosła, że jak wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jednym z warunków uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie w niniejszej sprawie zostało złożone wraz z innymi niezbędnymi dokumentami w dacie składania skompletowanego wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego. Przy czym, jak już wskazano powyżej, na działkach nr 1351, 1352, 1360, 1364, 1387, 1388, 1438, 1497 inwestor dysponował tytułem własności zaś w odniesieniu do działki a, tytułem tym było użyczenie wynikające z umowy zawartej w dnia 20 stycznia 2017 r. W tej umowie użyczający wyraził zgodę na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu publicznego - budowy drogi i kanalizacji deszczowej w zakresie projektowanym oraz wykonania sieci kanalizacji deszczowej na działce opisanej w § 1 pkt 1 umowy. Spełnienie wymogu dysponowania nieruchomością zgodne było również z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w myśl którego mówiąc o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ocena spełnienia przesłanek dla wydania pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym, toczącym się przed organem II instancji winna obejmować moment składania wniosku przed organem I instancji oraz ewentualnie moment wydawania decyzji przez organ I instancji. Bezsporne winno być, iż w tym właśnie czasie inwestor gromadzi i składa wszelkie dane i dokumenty dotyczące planowanej inwestycji. Z tą również chwilą składa oświadczenie według stanu jaki istnieje w dniu złożenia wniosku. Na następne działania nie ma wpływu. Dlatego oświadczenie uczestnika X Y samo w sobie nie może być przekonującym argumentem za pozbawieniem skuteczności działań, które podjęte były w chwili składania wniosku. Jeżeli X Y twierdzi, iż nie wyraża zgody na prowadzenie inwestycji oraz, że umowa utraciła ważność, to są to wyłącznie jego subiektywne przekonania, nie poparte dowodami świadczącymi o tym, iż istotnie doszło do skutecznego rozwiązania lub innego sposobu zakończenia bytu prawnego zawartej umowy. Umowa użyczenia, jak wszelkie inne umowy ma moc wiążącą, do chwili jej zrealizowania względnie uchylenia jej lub skutecznego uchylenia się od jej skutków. Jednakże może to mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób formalnie poprawny doszło do podjęcia takich czynności, które rzeczywiście mogą prowadzić do zakończenia prawnego bytu określonej umowy. Umowa nie kończy się jedynie przez zwykły brak zgody strony czy też jej osobiste przekonanie, że już "utraciła ważność", zauważył pełnomocnik skarżącej Gminy. W tych warunkach - zdaniem skarżącej - brak było podstaw do uchylenia decyzji w całości i odmowy zatwierdzania projektu oraz udzielenia pozwolenia budowlanego. Ponadto Gmina zarzuciła, że organ II instancji popełnił istotne błędy w zakresie oceny materiału dowodowego. Jak bowiem wynika nawet z samej decyzji Wojewody Opolskiego na działkach nr 1351, 1352, 1360, 1364, 1387, 1388, 1438, 1497 inwestor dysponował tytułem własności, zaś w odniesieniu do działki a tytułem tym było użyczenie wynikające z umowy zawartej w dniu 20 stycznia 2017 roku. O tyle o ile czysto hipotetycznie można rozważać kwestię prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki a, to co się tyczy pozostałych działek, pozostających we własności Gminy, brak było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania tytułu prawnego i prawa dysponowania nieruchomością. W tej części decyzja Wojewody jest niewątpliwie wadliwa, albowiem skarżący spełnił w odniesieniu do tych nieruchomości wszystkie przesłanki i kryteria, zaś w decyzji Wojewody brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tego, z jakiej przyczyny również i w odniesieniu do tych nieruchomości decyzji Starosty Oleskiego została uchylona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że na etapie postępowania odwoławczego nie mógł udzielić pozwolenia na budowę w części, z pominięciem działki a, gdyż był związany zakresem wniosku inwestora złożonym 28 kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy nie mógł także zobowiązać inwestora do zmiany zakresu wniosku o pozwolenie na budowę. Uczestnik postępowania X Y wniósł o oddalenie skargi przychylając się do procesowego stanowiska Wojewody Opolskiego. Odnosząc się do treści umowy użyczenia zawartej przez uczestnika z Gminą Olesno, pełnomocnik uczestnika zaznaczyła, że inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości oznaczonej jako działka a, gdyż umowa użyczenia została zawarta w celu nabycia tej działki przez Gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz .2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1302) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja z dnia 13 grudnia 2017 r., którą Wojewoda Opolski uchylił decyzję organu pierwszej instancji, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej Gminie pozwolenia na budowę i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w działaniu Wojewody Opolskiego, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Uzasadniając dokonaną ocenę, w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ma charakter kasacyjno-reformatoryjny. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyli decyzję organu pierwszej instancji w całości i jednocześnie orzeknie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa, a jednocześnie istnieją podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie dokonanego uchylenia, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, ustalone okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości, wobec czego istniały podstawy faktyczne do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Orzekając o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiając udzielenia Gminie pozwolenia na budowę organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń i zasadnie przyjął, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy skarżąca nie posiada prawa do dysponowania działką a na cele budowlane związane z realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej wraz z kanalizacją deszczową. W takiej sytuacji Wojewoda Opolski prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Powołał bowiem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), dalej nadal Prawo budowlane lub ustawa, i podał, że odmowę udzielenia pozwolenia na budowę opiera na przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Niewątpliwym jest też, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena okoliczności faktycznych, została dokonana na gruncie powołanych przepisów. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast niespełnienie któregokolwiek z tych wymogów uniemożliwia podjęcie decyzji pozytywnej. W art. 35 ust. 1 ustawy określony został zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 ustawy stanowi z kolei, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane (pkt 1a); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Z przepisu tego wynika, że złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z koniecznych wymogów dla uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi zaś, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W myśl art. 3 pkt 11 tej ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zaznaczyć trzeba, że wynikający z tego przepisu obowiązek "wykazania" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w kontekście ustalonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy obowiązku złożenia jedynie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć jako legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To z kolei oznacza, że o ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, iż prawo to rzeczywiście mu przysługuje, gdyż w tym względzie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia, to jednak należy też przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane samo w sobie nie przesądza o faktycznym posiadaniu takiego prawa. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę organ nie został pozbawiony możliwości weryfikacji takiego oświadczenia, które jest jedynie środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 § 2 K.p.a., podlegającym ocenie organu, który może zostać w postępowaniu skutecznie zakwestionowany. Z tego względu organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości złożonego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i nie jest podważana przez żadną ze stron postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy treść oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 K.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów i ustalenie stanu faktycznego w zakresie istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie celnie uznaje się, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. To z kolei oznacza, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może zostać obalona. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Nie wiąże ono też w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r., VII SA/Wa 222/15; wyrok WSA w Lublinie z 22 marca 2016 r., II SA/Lu 807/15; wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2016 r., II SA/Łd 334/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie kwestią kontrowersyjną, w zakresie której organy dokonały odmiennej oceny, a w konsekwencji wydały odmienne merytorycznie rozstrzygnięcia, była działka nr a użyczona przez uczestnika inwestorowi na konkretny cel zapisany w umowie z 20 stycznia 2017 r., czyli na potrzeby planowanej inwestycji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, Gmina - stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - złożyła także wymagane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W odniesieniu do działki nr a swoje prawo w tym zakresie wywodziła z umowy użyczenia. W toku postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie to zostało jednak zakwestionowane w odwołaniu przez uczestnika, wobec czego organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dotyczące udzielenia Gminie zgody na dysponowanie nieruchomością prywatną na cele projektowanej inwestycji, ustalając, że zgoda na wykorzystanie nieruchomości na cele publiczne wyrażona przez uczestnika została cofnięta. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że umowa użyczenia z 20 stycznia 2012 r. zakładała jako cel nie tylko wykorzystanie działki nr a na budowę drogi i kanalizacji deszczowej w obrębie ulicy [...], jako cel publiczny (§ 1, 2 i 3 umowy), ale także zakładała nabycie tej nieruchomości o powierzchni [...] ha przez Gminę od X Y. Co więcej, strony użyczenia określiły przy tym, że umowa zostaje zawarta "od 20 stycznia 2017 r. do dnia zawarcia umowy nabycia nieruchomości", a nabycie "nastąpi nie później niż do 30 czerwca 2018 r." Z zapisów tych wynika wprost, że zamiarem stron było przeniesienie własności nieruchomości z uczestnika na Gminę, a użyczenie z datą wcześniejszą służyło tylko możliwości zrealizowania celu publicznego, budowy drogi i kanalizacji, co do którego to celu nieruchomość już mogła być używana przez przyszłego nabywcę, a temu z kolei służyło oświadczenie złożone w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r., stanowiące obligatoryjny element wniosku o pozwolenie na budowę. To, że organ administracji (tu: Wojewoda) w sprawie o pozwolenie na budowę ocenia skuteczność oświadczenia woli właściciela cofającego zgodę inwestorowi na dysponowanie jego nieruchomością na cele inwestycji, nie podważa wyłącznej właściwości sądu cywilnego (sądu powszechnego) do oceny umów cywilnoprawnych lub oświadczeń rodzących skutki cywilnoprawne. Sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania i rozwiązania umowy cywilnej (stosunku zobowiązaniowego, tu: użyczenia), bo to należy do jego kognicji. Organ administracji budowlanej dysponując oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i cofającym taką zgodą, musi oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Tymczasem inwestor nie zgadzając się z cofnięciem zgody, czy jakimkolwiek innym oświadczeniem drugiej strony, może poddać sprawę tego oświadczenia woli właściciela pod osąd sądu cywilnego (podobnie NSA w wyroku z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06). W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo ocenił na datę orzekania, że Gmina nie posiada prawa do dysponowania działką nr a na cele budowlane, a oświadczenie inwestora opierającego swój tytuł do nieruchomości na zgodzie właściciela nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Reasumując, w przypadku wątpliwości co do zakresu udzielonej zgody uwzględnić należy stanowisko właściciela jako podmiotu, który posiada prawo do rozporządzania nieruchomością w ramach przysługującego mu prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że to nie inwestor ale właściciel decyduje o przeznaczeniu nieruchomości i o tym, czy udzieli zgody na realizację takiej czy innej inwestycji. Udzielenie pozwolenia na budowę wbrew woli właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy nie wyraził on zgody na realizację określonej inwestycji, stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w prawo własności. Do tego doszłoby z pewnością w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje udzielenie zgody na realizację zamierzenia, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wreszcie odnosząc się do twierdzenia skarżącej Gminy, że na datę składania wniosku o pozwolenie na budowę, datę oświadczenia złożonego w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i datę decyzji organu I instancji, inwestor legitymował się tytułem prawnym do działki numer a, trzeba zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym, w tym prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego, obowiązuje zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy załatwienie sprawy administracyjnej , który bada ją niejako od nowa. Jeżeli z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że tytuł prawny Gminy jako inwestora do działki numer a został zakwestionowany, to stan rzeczy istniejący w dacie decyzji Starosty Oleskiego nie miał już żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Natomiast, co do zakresu wniosku o pozwolenie na budowę, to słusznie wywodzi Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że organ nie może "dzielić" inwestycji ani modyfikować podania za stronę (inwestora). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.