VII SA/Wa 222/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania C. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę parkingu oraz budowę placu manewrowego na działce nr ewid. [...] w [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] podał, że po rozpatrzeniu wniosku C. Z. w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę parkingu oraz budowę placu manewrowego na dz. nr ew. [...] w [...] obręb [...], Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę. Następnie, Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę parkingu oraz budowę placu manewrowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. Z., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę parkingu oraz budowy placu manewrowego na działce nr ewid. [...] w [...] obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniósł C. Z.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] podał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w myśl art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] wskazał, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane C. Z. wskazał, że posiada powyższe prawo z tytułu stosunku zobowiązaniowego (umowa dzierżawy). W dołączonej do akt sprawy umowie dzierżawy zawartej w dniu [...] lipca 2008 r. dzierżawca oświadczył, że "na przedmiocie dzierżawy będzie prowadzić działalność gospodarczą: usługi parkingowe". Organ odwoławczy podał, że w dniu 17 lutego 2014 r. w Starostwie Powiatowym w [...] stawił się wydzierżawiający – P. L. twierdząc, że umowa dzierżawy nie stanowi upoważnienia dla inwestora do wznoszenia nowych obiektów oraz że brak w umowie klauzuli o zakazie wznoszenia obiektów nie jest niejednoznaczne z przyzwoleniem na takie działanie. Organ odwoławczy stwierdził, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w powoływanych wcześniej przepisach ustawy - Prawo budowlane musi przysługiwać inwestorowi zarówno w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydawania ostatecznej decyzji zgodnej z żądaniem wniosku. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza domniemanie, że inwestorowi przysługuje wymienione w nim prawo. Domniemanie takie może być jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W takiej sytuacji organ architektoniczno - budowlany powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 775/06). "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", przez który należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Występujący w sprawie stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy wprost to wynika z treści umowy dzierżawy (art. 3 pkt 11 in fine Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wskazał, że dokumentem wykazującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogła być umowa dzierżawy, zawierająca stosowne zapisy co do możliwości prowadzenia na dzierżawionej nieruchomości prac budowlanych. Jednak uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie musi wynikać jedynie z samej umowy, na podstawie, której nawiązano ten stosunek prawny, może ono wynikać z późniejszych oświadczeń stron. Wojewoda [...] stwierdził, że z umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2008 r. nie wynika aby dzierżawca posiadał uprawnienia do wykonania robót polegających na rozbudowie i przebudowie parkingu oraz budowie placu manewrowego na działce nr ewid. [...] w [...]. Podał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną mającą na celu wyjaśnienie, czy wnioskodawca posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W trakcie rozprawy strony i ich pełnomocnicy przedstawili swoje stanowiska. M. K. - pełnomocnik Państwa T. i P. L. (właścicieli działki nr ewid, [...]), poinformował, iż właściciele nie wyrażają zgody na rozbudowę parkingu. Zatem, zdaniem Wojewody [...], w niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestor nie przedłożył skutecznego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na budowę. Inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda [...] uznał, że pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę do Sądu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wniósł C. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) art. 7 k.p.a. i z art 77 § 1 w zw. z art 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego, tj. upoważnienia udzielonego przez właścicieli nieruchomości, mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2008 r. wydzierżawiona skarżącemu przez T. i P. L. na prowadzenie usług parkingowych. Bezsporne jest zatem, iż złożony przez skarżącego wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę parkingu oraz budowę placu manewrowego mieścił się w zakresie usług określonych podpisaną umową dzierżawy. Ponadto, skarżący wskazał, że w/w umowa dzierżawy z dnia [...] lipca 2008 r. jest niemal identyczna w swojej treści z umową z dnia [...] grudnia 2006 r. zawartą pomiędzy T. i P. L. a G. Ł., na podstawie której G. Ł. otrzymał pozwolenie na budowę. Zatem, Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] nie miał wątpliwości, że G. Ł. przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie da się prowadzić parkingu, bez uprzedniego jego wybudowania. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji całkowicie pominęły, iż oprócz umowy dzierżawy skarżący przedłożył również upoważnienie z dnia 14 lipca 2009 r., poświadczone przez Notariusza R. D. (Rep [...]) udzielone skarżącemu przez właścicieli nieruchomości, z którego wprost wynika, iż udzielają oni upoważnienia do "wszelkich formalności związanych z uzyskaniem pozwoleń w urzędach i budową parkingu na ww. nieruchomości". Zdaniem skarżącego, dokument ten wraz z umową dzierżawy daje skarżącemu pełne i nieograniczone prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy założeniu, iż dotyczy ono jedynie budowy związanej z prowadzeniem usług parkingowych. W takiej sytuacji wywodzenie jedynie na podstawie oświadczeń składanych przez pełnomocnika właścicieli nieruchomości, iż wobec braku zgody właścicieli (wyrażonej - co wymaga podkreślenia dopiero w trakcie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę) uznać należy, iż skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością jest bezpodstawne. Skarżący podkreślił, że właściciele nieruchomości pomimo istniejącego pomiędzy stronami sporu do dnia dzisiejszego nie podjęli żadnych kroków zmierzających do zmiany treści zawartej umowy lub wypowiedzenia pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącego przyjęcie prawidłowości stanowiska organów prowadziłoby do kuriozalnych wniosków, iż pomimo zawarcia umowy i udzielenia pełnomocnictwa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a następnie zainwestowania czasem bardzo dużych kwot na sporządzenie projektu budowlanego, oświadczenie właścicieli złożone nawet pod koniec postępowania, sprzeczne z zawartymi umowami pozbawiałoby inwestora możliwości budowy, nie zwalniając jednocześnie z opłat za dzierżawę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę parkingu oraz budowę placu manewrowego na działce nr ewid. [...] w [...] obręb [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku, gdy treść takiego oświadczenia jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 k.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może obalić. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 577/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na inwestorze ciąży jedynie obowiązek złożenia oświadczenia, ale organ ma prawo i kompetencje do badania prawdziwości oświadczenia, które powinno zmierzać do ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego. Analogicznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 775/06, w którym stwierdził, że "(...) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości". W wyroku tym dodano również, że takie oświadczenie nie wiąże w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym. C. Z. w dniu [...] stycznia 2014 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę parkingu oraz budowę placu manewrowego na dz. nr ew. [...] w [...] obręb [...], wskazując, że swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z ograniczonego prawa rzeczowego – umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2008 r. zawartej pomiędzy inwestorem, a P. L. i T. L. (współwłaścicielami działki nr ewid. [...]). Należy zgodzić się z Wojewodą [...], że z umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2008 r. nie wynika, aby dzierżawca posiadał uprawnienia do wykonania robót polegających na rozbudowie i przebudowie parkingu oraz budowie placu manewrowego na działce nr ewid. [...] w [...]. Wskazać również należy, że w dniu 17 lutego 2014 r. wydzierżawiający – P. L. oświadczył w Starostwie Powiatowym w [...], że umowa dzierżawy nie stanowi upoważnienia dla inwestora do wznoszenia nowych obiektów oraz że brak w umowie klauzuli o zakazie wznoszenia obiektów nie jest niejednoznaczne z przyzwoleniem na takie działanie. Zauważyć również należy, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2014 r. pełnomocnik T. L. i P. L. oświadczył, iż współwłaścicieli działki nr ewid. [...] nie wyrażali zgody na rozbudowę parkingu oraz nie wyrażają takiej zgody na dzień rozprawy. Jednocześnie ww. pełnomocnik wyjaśnił, że wyrażona zgoda obejmowała jedynie ukończenie budowy, którą rozpoczął poprzedni inwestor, na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego w dniu [...] kwietnia 2007 r. W konsekwencji Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że wobec braku zgody T. L. i P. L. (współwłaścicieli działki nr ewid. [...]) na realizację przedmiotowej inwestycji rozbudowy i przebudowy parkingu oraz budowy placu manewrowego na działce nr ewid. [...] nie jest możliwe udzielenie skarżącemu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowej inwestycji. Niepodważalną zasadą jest bowiem, że pozwolenie na wykonanie robót budowlanych może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] uznał, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, iż stosunek zobowiązaniowy, jakim jest umowa dzierżawy, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepubl., wyrok z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1395/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organy naruszyły art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.