II SA/Op 85/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 26 stycznia 2015 r., Nr IV/22/15 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części załącznika graficznego, obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym 2082, k.m. 6, obręb Piotrówka. W dniu 26 stycznia 2015 r. Rada Miejska w Zawadzkiem na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), a także art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr IV/22/15 w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Zawadzkie". W skardze z dnia 22 stycznia 2016 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Wojewoda Opolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.) domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części wyznaczonej na załączniku graficznym nr 1 w zakresie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem 2082, AM-6, obręb 0062 Piotrówka, jednostka ewidencyjna Jemielnica, z uwagi na naruszenie art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), w powiązaniu z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie należącym do władztwa planistycznego Gminy Jemielnica. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Opolski podał, że w dniu 3 lutego 2015 r. powyższa uchwała została w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedłożona organowi nadzoru, który po przeprowadzeniu czynności sprawdzających nie wniósł uwag. Natomiast w piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. Burmistrz Zawadzkiego podniósł, że w trakcie prac związanych z opracowaniem projektu planu stwierdzono, iż obszar wskazany na załączniku graficznym do przedmiotowej uchwały, oprócz obszaru miasta Zawadzkie, obejmuje również omyłkowo nieruchomość nr 2082 z mapy 6, obręb Piotrówka, położoną w sąsiedniej gminie Jemielnica. Wojewoda wyjaśnił, że wezwał Starostę Strzeleckiego do nadesłania wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dla działki nr 2082 i z dokumentacji tej, a także z pisma Starosty z dnia z 18 stycznia 2016 r. wynika, iż ww. działka położona jest poza granicami administracyjnymi gminy Zawadzkie. Wskazując na przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda Opolski wywiódł, że organ planistyczny przystępując do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza granicami gminy. Oznacza to bowiem przekroczenie kompetencji i ingerowanie we władztwo planistyczne gminy sąsiedniej. Tym samym władztwo planistyczne Gminy Zawadzkie zostało przekroczone, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały intencyjnej w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Gmina Zawadzkie wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Stwierdziła, że uchwała Nr IV/22/15 z dnia 26 stycznia 2015 r. w zaskarżonej przez Wojewodę części w sposób istotny narusza prawo, stąd zasadne jest jej uchylenie w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Odnośnie aktów organów gmin, przepisy powyższe pozostają w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego podjętą w sprawie zakresu administracji publicznej, czyli aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.]) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Oceniając znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że tego rodzaju uchwała inicjuje procedurę planistyczną, stanowiąc zapowiedź podjęcia przez radę gminy sekwencji prac, określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmierzających do uchwalenia planu miejscowego i ma na celu określenie zasięgu terytorialnego tego planu, tj. granic obszaru objętego projektem planu. Konkretyzacja pozostałych elementów planu, w tym określenie przeznaczenia terenu objętego planem, następuje zaś na dalszych etapach procedury planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż przepis art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o tym, że walor aktu prawa miejscowego posiada wyłącznie plan miejscowy. Sama uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu jest natomiast aktem o charakterze wewnętrznym, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Nie przesądza o przeznaczeniu terenów oraz ich zagospodarowaniu i z tego względu nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Posiada natomiast charakter typowo intencyjny, gdyż wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Ponadto, z powołanego wyżej przepisu art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazanym też jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, wynika jednoznacznie, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego składa się z dwóch integralnych części: tekstowej oraz graficznej, tj. mapy stanowiącej załącznik graficzny do uchwały, przedstawiającej granice obszaru objętego projektem planu. W razie ustalenia, że którykolwiek z tych elementów jest sprzeczny z prawem, konieczne jest stwierdzenie nieważności części uchwały obarczonej taką wadą. W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski zakwestionował uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 26 stycznia 2015 r. z uwagi na to, iż w części graficznej tego aktu, na mapie stanowiącej jego załącznik, liniami granicznymi objęto teren położony poza granicami administracyjnymi Gminy Zawadzkie. Zgromadzone w sprawie dowody, w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej, wskazują jednoznacznie, że działka o numerze ewidencyjnym 2086, arkusz mapy 6, obręb 0062, Piotrówka, jest położona na obszarze jednostki ewidencyjnej 161102_2, Jemielnica. Wojewoda podniósł, że doszło do naruszenia art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wskutek tego, że określając granice obszaru objętego projektem planu skarżona uchwała wyznacza do objęcia przyszłym planem miejscowym także działkę nr 2086, która leży już poza granicami władztwa planistycznego Gminy Zawadzkie, tj. znajduje się na terenie innej gminy - Gminy Jemielnica. Zgodzić należy się ze skarżącym Wojewodą, że kwestionowana uchwała w części, w jakiej obejmuje obszar należący do sąsiedniej gminy, tj. działkę nr 2086, narusza przepis art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie kompetencji i ingerencję we władztwo planistyczne sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Uznać bowiem trzeba, że do naruszenia prawa, i to w sposób istotny, dochodzi wówczas, gdy gmina przekracza swoje uprawnienia, w tym w zakresie władztwa planistycznego, jeśli wkracza w kompetencje innego organu. W tej kwestii zauważenia przede wszystkim wymaga, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego mają zatem ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania, gdyż mogą obowiązywać tylko w granicach terytorialnej właściwości organów je ustanawiających. Powyższe wynika również z generalnej klauzuli kompetencyjnej, określonej w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, według której gmina posiada prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, ale tylko na obszarze tej gminy. Takim przepisem - aktem prawa miejscowego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia, chociaż - jak wskazano już wyżej - nie posiada waloru prawa miejscowego, to jednak jest aktem intencyjnym, który w załączniku graficznym w sposób wiążący wyznacza granice obszaru, jakiego będą dotyczyć ustalenia przyszłego planu. Ustalając ten obszar, rada gminy nie może więc wykraczać poza granice swego władztwa planistycznego w zakresie zasięgu terytorialnego jego obowiązywania. Tym samym rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma żadnych kompetencji do objęcia tą uchwałą terenów położonych poza granicami administracyjnymi gminy. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powołanym w skardze, istota władztwa planistycznego gminy polega na tym, iż gmina (jej organy) jest upoważniona do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w zgodzie z odrębnymi przepisami prawa i w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Jednakże władztwo planistyczne rady gminy mogą realizować jedynie na obszarze swojej gminy, a nie na terenie gmin sąsiednich (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2014 r., II SA/Ol 786/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że Rada Miejska w Zawadzkiem w części, w jakiej na załączniku graficznym do uchwały Nr IV/22/15 w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Zawadzkie" wskazała działkę o numerze ewidencyjnym 2086 i tym samym objęła postanowieniami tej uchwały obszar znajdujący się w granicach administracyjnych Gminy Jemielnica, niewątpliwie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, dokonując nieuprawnionej ingerencji w zakres władztwa planistycznego gminy sąsiedniej. W ocenie Sądu, powyższe stanowi o istotnym naruszeniu przez Radę art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującym koniecznością wyeliminowania uchwały w zaskarżonej części z porządku prawnego. Jeszcze raz bowiem powtórzyć trzeba, że w granicach władztwa planistycznego gmina może samodzielnie kształtować oraz prowadzić politykę przestrzenną, ale jedynie na swoim terenie, i tylko w tym zakresie może stanowić o przeznaczeniu tego terenu oraz zasadach jego zagospodarowania. Sąd orzekł o niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Zawadzkiem w zaskarżonej części z uwagi na treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o stwierdzenie nieważności, gdyż nie zachodzi żaden z przypadków określonych w ust. 1 tego przepisu, wyłączających ograniczenie dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny o nieważności uchwały. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz Gminy Zawadzkie w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedłożył ją Wojewodzie w dniu 3 lutego 2015 r. Niewątpliwie zatem od daty podjęcia tej uchwały oraz od daty przedłożenia jej organowi nadzoru upłynął okres czasu wynoszący ponad rok. Nie było więc już prawnych możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały niezależnie od oceny jej legalności, lecz - co najwyżej - można było orzekać o niezgodności tej uchwały z prawem (por. postanowienie NSA z 27 marca 1992 r., SA/Wr 228/92, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie zaistniały przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.