II SA/Op 85/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wspólnota Mieszkaniowa "A" w [...] (dalej: Wspólnota), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 grudnia 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 września 2016 r., nr [...], nakazującą skarżącej Wspólnocie rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. miejsca postojowego z wydzielonymi 3 stanowiskami postojowymi oznaczonymi nr [...] do [...] oraz 2 stanowiskami postojowymi oznaczonymi nr [...] i nr [...], utwardzonych kostką betonową, zlokalizowanych na działce nr a km. [...] obręb [...], i wykonanych w pasie zieleni przy ul. [...] od strony budynku nr [...] w [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W dniu 19 maja 2010 r. w Urzędzie Miasta [...] przyjęte zostało zgłoszenie z dnia 7 maja 2010 r., w którym Wspólnota, wskazując na art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgłosiła zamiar budowy polegającej na "remoncie nawierzchni miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz nawierzchni chodników przy ul. [...] w [...] - działki nr a oraz b". Termin rozpoczęcia robót określono - "po 19.06.2010 r.", a termin ich wykonania - "do końca 2010 r." Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił Wspólnotę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania miejsc postojowych przy ul. [...] w [...], informując o przeprowadzeniu oględzin w dniu 30 listopada 2010 r. W toku postępowania organ uzyskał pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 grudnia 2010 r., że na terenie objętym postępowaniem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie postanowieniem z dnia 7 stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Wspólnotę obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 marca 2011 r., dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał Wspólnocie rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. 43 miejsc postojowych na działce nr a k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...]. W wyniku odwołania Wspólnoty, powyższa decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 7 stycznia 2011 r., zostały uchylone decyzją z dnia 13 marca 2012 r., nr [...], przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując m.in. ustalenie, które miejsca parkingowe powstały jako nowe, a które były jedynie remontowane. W dniu 25 kwietnia 2012 r. przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół, po czym postanowieniem z dnia 15 października 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na Wspólnotę obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2013 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego w ww. postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], nakazał Wspólnocie rozebrać 18 miejsc postojowych oznaczonych kolorem żółtym na załączniku graficznym, które powinny być rozebrane w całości oraz 25 miejsc postojowych oznaczonych na załączniku kolorem żółtym i różowym, które winny być rozebrane w części oznaczonej kolorem żółtym, tj. na szerokości 1,9 m. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie godząc się i z tą decyzją, Wspólnota wniosła odwołanie, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. stwierdził uchybienie terminowi do jego wniesienia, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 423/13, oddalił skargę wniesioną przez Wspólnotę na to postanowienie. Na skutek skargi kasacyjnej Wspólnoty, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 889/14, uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżone postanowienie z dnia 29 lipca 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty od decyzji z dnia 26 kwietnia 2013 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r., nr [...], orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 26 kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia 15 października 2012 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że dokonane przez Wspólnotę zgłoszenie dotyczyło wyłącznie przeprowadzenia prac remontowych, co zostało wielokrotnie podkreślone w projekcie wykonawczym dołączonym do zgłoszenia, natomiast wykonane prace mieszczą się w definicji budowy z art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, ponieważ doszło do budowy/rozbudowy kilku obiektów budowlanych - miejsc postojowych usytuowanych w różnych częściach działki, w miejscach, gdzie wcześniej znajdował się trawnik, przy czym niektóre z tych obiektów nie istniały przed wykonaniem spornej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przeprowadził w rzeczywistości dwa różne rodzaje robót budowlanych, tj. oprócz budowy nowych miejsc postojowych, dwa istniejące już miejsca postojowe, składające się odpowiednio z 10 i 18 stanowisk postojowych, rozbudowane zostały o fragment zajmujący część terenu zielonego. Pierwsze z nich mieści się zatem w zakresie zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązującym w dacie budowy, wymagane było zgłoszenie zamiaru ich rozbudowy, a z tego obowiązku inwestor się nie wywiązał. Dalej organ wskazał, że organ pierwszej instancji myli pojęcia miejsca postojowego oraz stanowiska postojowego, rozróżniane przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane oraz w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), przy czym miejsce postojowe jest obiektem budowlanym oznaczonym w sposób umożliwiający ustalenie jego granic, które składa się z określonej ilości stanowisk postojowych. Według organu odwoławczego, z uwagi na błędne określenie przedmiotu postępowania, było ono prowadzone w oparciu o niewłaściwy przepis, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 49b tej ustawy, który reguluje postępowanie w sytuacji budowy obiektu budowlanego bez zgłoszenia. W dniu 25 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził oględziny przedmiotowych miejsc postojowych, w tym dwóch miejsc postojowych z wydzielonymi 3 stanowiskami postojowymi oznaczonymi numerami od [...] do [...] oraz 2 stanowiskami postojowymi oznaczonymi nr [...] i nr [...], zlokalizowanych na działce nr a km. [...] obręb [...] i wykonanych w pasie zieleni przy ul. [...] od strony budynku nr [...] w [...]. W odniesieniu do budowy przedmiotowych miejsc postojowych organ podał, że mają one wymiary około 450 cm na 190 cm i zostały utwardzone kostką betonową w pasie zieleni od strony budynku nr [...]. Na załączniku graficznym do protokołu stanowiska składające się na to miejsce oznaczono numerami od [...] do [...]. Dalej wskazał, że drugie z przedmiotowych miejsc oznaczone nr [...] do nr [...], składa się z 2 stanowisk postojowych o tych samych wymiarach, również zostały wykonane w pasie zieleni od strony budynku nr [...] i utwardzone kostką betonową. Jednocześnie organ odnotował, że omówione miejsca postojowe znajdują się w odległości około 4,15 m i 4 m od okien budynku. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 września 2016 r., nr [...], opartą o przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał Wspólnocie rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci dwóch miejsc postojowych składających się z 3 stanowisk postojowych nr [...] do [...] i 2 stanowisk postojowych nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie wymaga zgłoszenia. Zdaniem organu, tego obowiązku nie spełniało dokonane przez stronę zgłoszenie remontu nawierzchni istniejących miejsc postojowych, mimo że na załączonym do zgłoszenia planie zagospodarowania zostały naniesione nowe miejsca postojowe, gdyż - jak to wynika z zapisów - dokonano zgłoszenia remontu, a nie budowy nowych miejsc postojowych. Remont nie prowadzi natomiast do powstania nowego lub rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Dlatego w stosunku do samowolnych robót budowlanych zastosowanie znajdował tryb przewidziany przepisami art. 49b ustawy Prawo budowlane. Ponadto wykonana samowola, w ocenie Powiatowego Inspektora, naruszyła minimalne odległości w których dopuszczalne jest sytuowanie miejsc postojowych w odniesieniu do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wspólnota wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego nieprawidłowe zastosowanie, gdyż brak było podstaw do jego zastosowania, a wszczęte przez organ postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe; - art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie nakazując rozbiórkę całych obiektów budowlanych; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia dowodów i oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny; - art. 6 i art. 8 K.p.a. przez nakazanie rozbiórki całych miejsc postojowych, gdy zasadnym było orzeczenie tego nakazu jedynie do ich części; - art. 107 i art. 11 K.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał na przepisy art. 3 pkt 1 i pkt 6 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, i stwierdził, że obiekt budowlany, jakim jest miejsce postojowe 3-stanowiskowe i 2-stanowiskowe, jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym w świetle art. 3 pkt 3 tej ustawy miejsce postojowe stanowi budowlę. Ustalając zakres i kwalifikację prawną wykonanych przez inwestora czynności stwierdził natomiast, że dnia 7 maja 2010 r. Wspólnota dokonała zgłoszenia prac, które miały dotyczyć tylko i wyłącznie przeprowadzenia remontu, który w świetle art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane polega na odtworzeniu stanu pierwotnego i wykonywaniu robót niezbędnych do poprawy lub utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Natomiast zrealizowane prace nie mieszczą się w definicji wynikającej z ww. przepisu, gdyż za remont nie mogą zostać uznane roboty, w wyniku których powstaje zupełnie nowy element zagospodarowania działki, którego wcześniej nie było. Wykonane roboty stanowią budowę, gdyż doszło do powstania nowego obiektu budowlanego - miejsca postojowego. Inwestor dokonał więc innych robót budowlanych niż wskazane w przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu budowlanym. Powołując się na mapy oraz zdjęcia satelitarne z programu Google i Google Earth z lat 2008, 2010 i 2011, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe miejsca postojowe w ogóle nie istniały przed zrealizowaniem spornej inwestycji zostały wykonane na terenie trawnika. Nie można więc wykonać remontu obiektów, który nie istnieją. Zdaniem organu, dokonane zgłoszenie remontu miejsc postojowych miało na celu obejście prawa, tj. wykonanie zupełnie innego zakresu robót niż ten, który został zgłoszony, gdyż inwestor nie mógł nie mieć wiedzy, że nie istnieje miejsce postojowe, które w zgłoszeniu przeznaczył do remontu i zaznaczył na dołączonej mapie. Już od samego początku, na etapie dokonania zgłoszenia budowlanego, inwestor przedstawiał organom administracji publicznej stan niezgodny z rzeczywistością. Organ odwoławczy przyjął, że dla zrealizowania przedmiotowych miejsc postojowych Wspólnota nie dokonała wymaganego zgłoszenia budowlanego, w związku z czym zastosowanie w sprawie ma art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powołując treść ust. 2 tego przepisu odnotował, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni wymienionych w nim dokumentów. Dalej stwierdził, że w sprawie nie mogło dojść do zastosowania omówionej regulacji, gdyż oba wykonane miejsca postojowe naruszają § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, według którego odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie odległości te nie zostały zachowane, co wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy i wynoszą około 4 m dla jednego i 4,15 m dla drugiego miejsca postojowego. Nadto organ odwoławczy zauważył, że w odróżnieniu od art. 48 ust. 2 w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane każde naruszenie przepisów techniczno-budowlanych wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się natomiast do niezastosowania przez organ pierwszej instancji sankcji nakazu rozbiórki tylko do części miejsc postojowych wyjaśnił, że nakazanie na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlanego rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego dotyczy sytuacji, gdy w ramach samowoli budowlanej powstała jedynie część obiektu budowlanego, np. przez rozbudowę legalnie istniejącego obiektu budowlanego, zatem wówczas powinien zostać nałożony obowiązek rozbiórki tylko samowolnie wykonanej części obiektu. Tymczasem w badanej sprawie oba przedmiotowe miejsca postojowe powstały w całości w ramach samowoli budowlanej, dlatego podlegają rozbiórce w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, gdyż doszło do obejścia prawa, tj. zgłoszono remont miejsc postojowych, natomiast w rzeczywistości wybudowano je od podstaw i takie działanie inwestora nie może zostać uznane za budowę niezgodną ze zgłoszeniem, lecz za samowolę budowlaną, która podlega reżimowi art. 49b ustawy Prawo budowlane. W podsumowaniu organ podniósł, ze Wspólnota Mieszkaniowa A w [...] wybudowała dwa miejsca postojowe w ramach samowoli budowlanej, w związku z czym zaszła przesłanka do prowadzenia postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, jednak z uwagi na niezgodność powstałych obiektów z warunkami technicznymi niemożliwa była ich legalizacja. W skardze Wspólnota powtórzyła i rozszerzyła zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając powyższej decyzji naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku podstaw do zastosowania art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż decyzja winna zostać uchylona przez organ drugiej instancji a wszczęte postępowanie winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia, dowodów przez organ w sprawie oraz ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, niezgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało wydaniem decyzji przy nieuwzględnieniu słusznych interesów obywatela, ustaleniem nieprawidłowego stanu faktycznego oraz naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, tj. art. 8 K.p.a. oraz zasady przekonywania, czyli art. 11 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę całych obiektów budowlanych, tj. całych miejsc postojowych składających się z trzech stanowisk postojowych i dwóch stanowisk postojowych, podczas gdy dla usunięcie naruszenia prawa związanego z niezachowaniem odległości tych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi regulowanych przepisami ww. rozporządzenia wystarczające pozostawało orzeczenie przez organ pierwszej instancji nakazu rozbiórki tych miejsc postojowych w części, tj. w ograniczeniu do oznaczonych stanowisk postojowych, których lokalizacja powoduje naruszenie ww. przepisów techniczno-budowlanych; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę całych miejsc postojowych, podczas gdy zasadnym było orzeczenie tego nakazu jedynie do ich części, co w sposób, oczywisty wynika z. przepisu art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a co organ pierwszej instancji całkowicie zlekceważył doprowadzając do wydania błędnego rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 i art. 11 oraz art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo lakonicznego nieuwzględniającego istotnych okoliczności sprawy uzasadnienia tej decyzji ograniczającego stronie prawo do podjęcia obrony swych praw. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż przepis ten nie umożliwia częściowej legalizacji obiektu budowanego, który powstał w całości w warunkach samowoli budowlanej, co doprowadziło do błędnego zastosowania art.. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że obiektem budowlanym w sprawie były dwa miejsca parkingowe, zatem prowadzenie oddzielnych postępowań dla poszczególnych stanowisk byłoby nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, utrzymująca w mocy - wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie nakazania skarżącej Wspólnocie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. miejsc postojowych z wydzielonymi 3 i 2 stanowiskami postojowymi, oznaczonymi numerami [...]-[...] oraz [...] i [...], usytuowanych od strony budynku przy ul. [...] nr [...] przy budynku ul. [...] w [...]. Nie budziło przy tym wątpliwości, że wykonanie spornego miejsca postojowego nastąpiło w roku 2010 i że Wspólnota dokonała zgłoszenia z dnia 7 maja 2010 r., od którego nie został wniesiony sprzeciw. Zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania, wszczętego w dniu 5 listopada 2010 r. i zakończonego zaskarżoną decyzją, oparty był na stwierdzeniu, że przedmiotowy obiekt, który wymagał zgłoszenia, nie został zrealizowany w ramach skutecznego zgłoszenia dokonanego przez Wspólnotę, a ponadto nie istniał w dacie dokonania zgłoszenia. Tym samym sporne miejsca postojowe zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadniało jego zakwalifikowanie jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane, zaś wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, nie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, wymagały jednak dokonania stosownego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonywania robót oraz w dacie wszczęcia postępowania stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5-19. Obowiązek uzyskania zgłoszenia w odniesieniu do powyższych robót budowlanych został wprawdzie przez ustawodawcę zniesiony od dnia 28 czerwca 2015 r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a tiret drugie i czwarte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), jednak stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego względu w niniejszej sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 listopada 2010 r., mają zastosowanie przepisy sprzed wskazanej nowelizacji. Powyższe jest o tyle istotne, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec trzeba, że orzekające organy nie sprecyzowały, jaki stan prawny ma zastosowanie w sprawie (sprzed czy po ww. nowelizacji ustawy Prawo budowlane), a PINB powołał przepisy opublikowane w Dz. U. z 2016 r., które z omówionych wyżej względów nie były właściwe. Powtórzyć przyjdzie, że podstawę rozstrzygania powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Oceniając prawidłowość stanowiska organów, należy wskazać, że zrealizowane przez skarżącą Wspólnotę roboty zostały prawidłowo zakwalifikowane jako wykonanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, czyli roboty budowlane, o których mowa w powołanym wyżej art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Trafnie też organy uznały, że miejsce postojowe, będące przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest obiektem budowlanym. Zarówno bowiem w art. 29 ust. 1 pkt 10, jak i w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mowa jest o budowie. Jak wynika z treści art. 3 pkt 6 tej ustawy, który stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, pojęcie "budowa" odnosi się wyłącznie do obiektów budowlanych. Tym samym budowa miejsc postojowych stanowi budowę obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji, wydane w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, nie naruszają regulacji wskazanej w tym przepisie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że skarżąca Wspólnota dokonała zgłoszenia robót budowlanych z dnia 7 maja 2010 r. (data wpływu do organu w dniu 19 maja 2010 r.), które zostało przez organ architektoniczno-budowlany przyjęte bez zastrzeżeń. Istotnie, tak jak stwierdziły organy, w powyższym zgłoszeniu i w dołączonym do niego opisie robót mowa jest wyłącznie o remoncie. Zgodnie z tym zgłoszeniem zamiarem inwestora był m.in. remont istniejących nawierzchni miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle art. 3 pkt 7 omawianej ustawy, remont jest jednym z rodzajów robót budowlanych, obok budowy oraz prac polegających na przebudowie, montażu i rozbiórce obiektu budowlanego. W tym miejscu zauważyć trzeba, że zgłoszenie z dnia 7 maja 2010 r. zostało dokonane na druku wskazującym jako podstawę prawną art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis odnosi się do budowy obiektu budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany przyjął powyższe zgłoszenie bez zastrzeżeń, chociaż powinien był dostrzec i wyjaśnić rozbieżność pomiędzy przepisem wskazanym w zgłoszeniu a treścią zgłoszenia i opisem robót, które dotyczyły remontu, niebędącego budową, zwłaszcza że na mapie stanowiącej załącznik do zgłoszenia przedstawiono rozmieszczenie poszczególnych stanowisk postojowych. Na wadliwości zgłoszenia w kontekście wykonanych prac zwróciły natomiast uwagę organy organu nadzoru budowlanego, trafnie wywodząc, że przeprowadzone przez inwestora roboty polegały na wybudowaniu od podstaw przedmiotowych miejsc postojowych (obiektów budowlanych, które wcześniej nie istniały). W kontrolowanej sprawie Sąd zgodził się z oceną organów obu instancji, że realizując przedmiotowe roboty, Wspólnota dopuściła się samowoli budowlanej, skutkującej obowiązkiem przeprowadzenia trybu legalizacyjnego z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, jednakże w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że roboty budowlane związane z utworzeniem nowych miejsc postojowych z trzema i dwoma stanowiskami, a które to roboty - co ważne - zostały ujęte w zgłoszeniu Wspólnoty, choć niewątpliwie zostały wadliwie określone jako remont, powinny zostać uznane za wykonane z naruszeniem tego zgłoszenia. Zauważenia wymaga, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, stosowane w odmiennych stanach faktycznych, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 oraz w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami 50-51 tej ustawy. Na podstawie art. 48 omawianej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według art. 49b ustawy, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni wskazanych w tym przepisie dokumentów (ust. 2). Z kolei tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Według art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak już wskazywano wyżej, ostatnio powołany przepis art. 30 ust. 1 stanowi w pkt 1, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10, tj. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Natomiast do robót już wykonanych stosuje się art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W świetle tych unormowań można zasadnie przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega m.in. na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia, czy też na dokonaniu niewłaściwego zgłoszenia. Celowe jest przypomnienie, że w realiach rozpoznawanej sprawy zarówno zamiar wykonania remontu miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie, jak i ich budowa, powinny zostać zgłoszone do odpowiedniego organu architektoniczno-budowlanego. W odniesieniu do tych robót budowlanych nie było więc wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Na tle komentowanych przepisów w orzecznictwie prezentowane jest słuszne stanowisko, że art. 49b ustawy Prawo budowlane, tak samo jak art. 48 tej ustawy, ma zastosowanie w razie całkowitego zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast w przypadku art. 50 i 51 tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych m.in. w zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11). Tryb naprawczy powinien mieć zastosowanie wówczas, kiedy inwestor wykonuje roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, jednak nie wymaga to jeszcze pozwolenia na budowę, nie ma więc też podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (A Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 659). Według ostatnio wskazanego przepisu, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 i z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04). Analogicznie można uznać, że pogląd ten znajduje również zastosowanie do art. 49b ustawy Prawo budowlane. Oceniane w niniejszej sprawie roboty budowlane wymagały wyłącznie zgłoszenia, natomiast fakt zgłoszenia robót budowlanych w sposób dokonany przez skarżącą i przyjęcie tego zgłoszenia bez sprzeciwu pomimo niewyjaśnienia opisanych wyżej rozbieżności dotyczących treści zgłoszenia i wskazanej podstawy prawnej, wyklucza możliwość uznania, jak to podnosi organ odwoławczy, że skarżąca działała w zamiarze obejścia przepisów prawa. Jednocześnie przyjdzie dostrzec, że nakaz rozbiórki nie może być wydany, jeżeli obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ spełnia warunki określone w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) powinno zatem mieć ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli "zgłoszeniowej". Zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie oba wykonane miejsca postojowe naruszają § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z lektury akt w niniejszej sprawie odległości te nie zostały zachowane. Powyższą okoliczność potwierdza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, w tym protokół oględzin z odbytej kontroli przedmiotowego obiektu. W protokole z dnia 25 sierpnia 2016 r. wskazano, że wykonanie miejsc postojowych przy ul. [...] oceniono na podstanie dokonanych pomiarów. Ustalono, że usytuowanie miejsca postojowego oznaczonego nr [...] od okien budynku wynosi około 4 m, natomiast dla miejsca postojowego oznaczonego nr [...] około 4,15 m. Wobec powyższego art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć zastosowania. Nadto przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, jak ma to miejsce np. w trybie art. 48 - 49 Prawa budowlanego. W skardze skarżąca powyższych ustaleń nie kwestionuje, a jedynie zauważa, iż organ nie wyjaśnił "od których elementów okien i miejsc postojowych zostały one dokonane" oraz że "danych tych nie sposób odczytać również z załącznika graficznego" decyzji, a naniesione oznaczenia są nieczytelne i nieprzydatne dla weryfikacji twierdzeń organu. W ocenie Sądu, powyższe zarzuty nie są zasadne. Trzeba dostrzec, że w świetle § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ nie ma obowiązku wskazywania od których elementów okna i miejsca postojowego dokonał pomiaru odległości. Odległość to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. W niniejszej sprawie z załącznika do decyzji wynika, że odległość miejsc postojowych została zmierzona od okien pomieszczeń mieszkalnych do najbliższej krawędzi tych miejsc. Odnosząc się natomiast do kwestii niezastosowania przez organ nadzoru budowlanego sankcji nakazu rozbiórki jedynie do części miejsc postojowych należy stwierdzić, że i ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. W tej materii przyjdzie wskazać, że bezspornie w przypadku nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 49b ust. 1, może on dotyczyć tylko tej części budowy, której nie da się zalegalizować w trybie komentowanego artykułu, więc w możliwym zakresie samowola "zgłoszeniowa" powinna zostać zalegalizowana. Jednakże zauważyć trzeba, że ustawodawca w § 19 rozporządzenia odnosi się do skupiska wydzielonych miejsc postojowych jako całości, na które składają się poszczególne stanowiska. Wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podstawą do obliczania wskazanych w nim odległości stanowi skupisko miejsc parkingowych jako całość, a nie jego poszczególne części. Wobec tego organy nadzoru budowlanego, wbrew wywodom skargi, nie miały podstaw do orzekania o rozbiórce tylko co do części miejsca postojowego. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia ją poprzedzającego wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, i w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona. Obie bowiem decyzje wydane zostały bez naruszenia, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W kontrolowanej sprawie skarżąca wskazuje na naruszenie tej zasady, lecz nie precyzuje jakich działań nie podjął organ, by dokładnie wyjaśnić sporne kwestie. Jako dowolne należy traktować tylko ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). Tymczasem w przedmiotowej kwestii skarżąca nie wskazała jakich dowodów organ nie rozpatrzył, nie ocenił bądź nie uwzględnił. Zarzuty skarżącej są ogólnikowe. Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. W niniejszej sprawie Sąd również i takich naruszeń nie stwierdził. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że objęte nakazem rozbiórki miejsca postojowe zostały wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, albowiem usytuowane są zbyt blisko okien pomieszczeń mieszkalnych. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa procesowego, tj. art. 6, art. 8, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a., jak też z przedstawionych powyżej względów uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. art. 49b ustawy Prawo budowlane, to nie ziściły się przesłanki do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.