II SA/Op 90/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 18 lutego 2004 r., Nr PN.III – MK-0911-1-8/2004 w przedmiocie czynszów regulowanych oddala skargę. Wojewoda Opolski w dniu 18 lutego 2004 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.III-MK-0911-1-8/2004, w którym stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 23 grudnia 2003 r. nr OR.II.0155-711/2003 w sprawie zmiany bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych – z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda Opolski wskazał na wprowadzenie przez Prezydenta Miasta Opola zmian w uchwale nr 3122/98 Zarządu Miasta Opola z dnia 24 września 1998 r. w sprawie bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych, polegających na zróżnicowaniu stawek czynszu w stosunku do partii politycznych, w zależności od tego czy są subwencjonowane z budżetu państwa. Zarządzenie Prezydenta Miasta Opola zostało wydane na podstawie § 9 ust 3 uchwały nr LVII/562/98 Rady Miasta Opola z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych. W myśl wskazanego uregulowania do kompetencji Prezydenta Miasta Opola należy określenie bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych oraz preferencji z tytułu rodzaju działalności prowadzonej w lokalu Zdaniem Wojewody Opolskiego, Prezydent Miasta Opola ustalając zróżnicowane stawki czynszu dla partii politycznych, które jako najemcy należą do tej samej kategorii, przekroczył zakres upoważnienia określonego w § 9 ust. 3 i 4 wskazanej uchwały Rady Miasta Opola. Nadto Prezydent naruszył zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP poprzez niesprawiedliwe zróżnicowanie takich samych podmiotów zależności od źródła finansowania ich działalności statutowej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prezydent Miasta Opola i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, powołując się na niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem i domagając się jego uchylenia. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta Opola powołał się na ustawę z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, w której ustawodawca różnicuje partie polityczne, poprzez przyznanie bądź nie, subwencji na cele działalności statutowej. Zdaniem Prezydenta w tym zróżnicowaniu sytuacji prawnej partii politycznych, w zależności od źródła finansowania, znajduje się merytoryczne uzasadnienie celowości różnicowania stawek czynszu. Ponieważ działalność statutowa partii wiąże się z koniecznością utrzymania lokalu, Prezydent różnicując stawki czynszu lokali wynajmowanych przez partie polityczne, w zależności od tego czy są lub nie subwencjonowane z budżetu państwa, zrównał możliwości utrzymania lokali przez wszystkie partie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał dotychczasową argumentację podkreślając, że zgodnie z art. 4 ustawy o partiach politycznych, organy władzy publicznej są obowiązane do równego traktowania partii politycznych. Ustawodawca w art. 28 wskazanej ustawy zróżnicował co prawda partie na te, które otrzymują subwencje z budżetu państwa i te które tych subwencji nie otrzymują, lecz zapis powyższy dotyczy wyłącznie sposobu powstawania majątku partii politycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163 – 172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, zapewniając jednocześnie na mocy art. 165 ochronę sądową przyznanej samodzielności. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu nadzoru wskazanego w art. 171, a zatem każda działalność, w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, podlega nadzorowi /por. wyrok NSA z dnia 16.09.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43/. W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez wojewodę, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami.) w art. 90 określony został obowiązek przedkładania wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od ich podjęcia, a aktów ustanawiających przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. W art. 91 wskazanej ustawy określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, który działając jako organ nadzoru, stwierdził nieważność zarządzenia nr OR.II.0155-711/2003 Prezydenta Miasta Opola z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych, z powodu istotnego naruszenia prawa. Naruszenie to polegało na przekroczeniu zakresu upoważnienia określonego w § 9 ust. 3 i 4 uchwały LVII/562/98 Rady Miasta Opola oraz naruszeniu zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W § 9 pkt 3 i 4 przywołanej uchwały Rady Miasta Opola, na podstawie której wydano kwestionowane zarządzenie, zostały wskazane uprawnienia Prezydenta Miasta Opola do określenia: - bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych - preferencji z tytułu rodzaju działalności prowadzonej w lokalu. Treść tych zapisów jednoznacznie wskazuje na możliwość określenia przez Prezydenta Miasta Opola preferencji związanej z rodzajem prowadzonej działalności w lokalu, lecz nie uprawnia do wprowadzenia preferencji i różnicowania bazowych stawek czynszu w ramach jednego rodzaju działalności. Dokonując zatem zróżnicowania bazowych stawek czynszu dla partii politycznych tj. dla takich samych podmiotów i prowadzących taki sam rodzaj działalności, w zależności od źródła finansowania tej działalności, Prezydent Miasta Opola przekroczył zakres upoważnienia określonego w § 9 pkt 3 i 4 cytowanej uchwały. Regulacje dotyczące organizacji, celów i zasad działania partii politycznych zostały zawarte w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zmianami). W art. 4 wskazanej ustawy zobligowano organy władzy publicznej do równego traktowania partii politycznych. Obowiązek równego traktowania partii politycznych przez organy władzy publicznej, wynika z zasady pluralizmu politycznego wyrażonej w art. 11 Konstytucji RP. Obowiązek ten należy rozumieć jako równe traktowanie partii przez organy władzy publicznej, a więc stosowanie jednakowych kryteriów w zakresie zakładania i prowadzenia partii. Jest on wyrazem zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, która oznacza jednakowe prawa i obowiązki dla wszystkich osób należących do tych samych kategorii. "Zasady: równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne i niedyskryminacji odnosić należy nie tylko do ludzi (osób fizycznych), ale też do osób prawnych, na przykład przedsiębiorstw, spółek, fundacji, stowarzyszeń, spółdzielni itp." (Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Piotr Winczorek, wydawnictwo LIBER Warszawa 2000). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że partie polityczne należą do jednej kategorii podmiotów i w myśl wskazanych wyżej regulacji winny być traktowane przez organy władzy publicznej w sposób równy, bez dyskryminacji. Sam fakt zróżnicowania partii w życiu publicznym wyrażający się np. w różnej ilości członków, różnej liczbie mandatów, różnej strukturze czy też różnym stanie majątkowym, nie uprawnia organów władzy publicznej do różnicowania w ich traktowaniu. Uprawnienia takiego nie daje również art. 28 ustawy o partiach politycznych, który przewiduje dla partii politycznych w zależności od wyników wyborów ustalanych w skali całego kraju, prawo do otrzymywania subwencji z budżetu państwa na działalność statutową. Regulacja ta bowiem dotyczy tylko sposobu powstania majątku partii i finansowania jej działalności z budżetu państwa w formie subwencji na działalność statutową. Ustawa o partiach politycznych uzależnia prawo do subwencji od wyników wyborów. Wskazana wyżej ustawa nie zawiera jakichkolwiek upoważnień, które pozwalałyby organom władzy publicznej na wyrównanie szans działania partii, które nie uzyskały prawa do subwencji. Umożliwienie im ponoszenia niższych kosztów wynajmowania lokalu dlatego, że nie uzyskały w wyborach odpowiedniej ilości głosów i nie przysługuje im prawo do subwencji z budżetu państwa, stanowi istotne naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy o partiach politycznych. Wydane zarządzenie, co podkreślono już wcześniej, pozostaje również w sprzeczności z uchwałą Rady Miasta Opola Nr LVII/562/98. Zgodnie z § 9 wskazanej uchwały Prezydent Miasta Opola określa bazowe stawki czynszu za najem lokali użytkowych oraz preferencje z tytułu rodzaju działalności prowadzonej w lokalu. W przypadku partii politycznych rodzaj działalności jest ten sam, a zatem dokonane zróżnicowanie i przyznanie preferencji w związku z nieotrzymaniem dotacji przez partię z budżetu państwa, stanowi przekroczenie upoważnienia przyznanego Prezydentowi we wskazanej uchwale. Organy samorządu terytorialnego obowiązane są respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu oraz przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Nadmienić jednocześnie należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie ustawowym, a wezwanie wystosowane przez organ nadzoru do Prezydenta Miasta Opola, obligujące do przedłożenia spornego zarządzenia celem zbadania zgodności z prawem, spełnia wymogi art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. "Wyrazem wszczęcia postępowania będzie zawiadomienie skierowane do organu gminy, nawet jeżeli nie zawiera elementów postanowienia, jakie wydaje się w toku postępowania administracyjnego. Będzie to także informacja o wszczęciu takiego postępowania wynikająca z podjętej czynności organu nadzoru" /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21.10.2002 r. OPS 9/02, opublikowana ONSA 2003/2/43/. W tej sytuacji skarga na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.