II SA/Op 96/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Opolskiego z dnia 18 października 2018 r., Nr XLV/319/18 w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w użyczenie nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Opolskiego na rzecz skarżącego Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą z dnia 18 października 2018 r., Nr XLV/319/18, Rada Powiatu Opolskiego, wyraziła zgodę na użyczenie na okres 10 lat nieruchomości zabudowanej położonej w Chróścinie przy u. Niemodlińskiej 39, Gmina Dąbrowa, obejmującej grunt oznaczony numerem działki 341/8 z km.5 o powierzchni 0,4218 ha wraz z usytuowanymi na nim obiektami szkolnymi byłego Zespołu Szkół w Chróścinie oraz stanowiący cześć działki zadrzewionej o numerze 342/8 - na rzecz Gminy Dąbrowa - z przeznaczeniem na cele społeczne, umieszczenie w zabudowaniach poszkolnych siedziby Gminnego Ośrodka Kultury. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm. - zwanej dalej także ustawą) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.). Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru, powyższa uchwała została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, albowiem powołany w podstawie prawnej uchwały art. 12 pkt 8 lit. a ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Organ wyjaśnił, że wskazany przepis upoważnia jedynie radę do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu takie jak: nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda przyjął, że katalog czynności zarządu nieruchomościami, wymieniony w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy, należy uznać za katalog zamknięty, którego nie można interpretować rozszerzająco. Uprawnienie rady do wyrażania zgody na dokonanie czynności prawnej, dotyczy natomiast ściśle określonych kategorii spraw, wyszczególnionych w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy, a więc nabywanie, zbywanie, obciążanie wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości. W ocenie Wojewody, przez "obciążanie nieruchomości" należy rozumieć ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego. Z treści art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że gospodarowanie mieniem powiatu należy do kompetencji zarządu powiatu, przy czym ograniczeniem zarządu w tym gospodarowaniu jest wymóg uzyskania zgody rady powiatu na dokonanie czynności prawnej do czasu określenia przez radę zasad gospodarowania mieniem powiatu. Oznacza to, że oddanie nieruchomości w użyczenie należy do kompetencji organu wykonawczego powiatu, właściwego w sprawach gospodarowania mieniem powiatu. Organ zauważył ponadto, że gospodarowanie mieniem komunalnym obejmuje szereg czynności mieszczących się w ramach zwykłego zarządu. Do powyższych czynności zaliczyć można m.in. umowę użyczenia, uregulowaną przez przepisy Kodeksu cywilnego, na podstawie której użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Zarządzanie mieniem jest pojęciem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu na samodzielne działanie i podejmowanie wszelkich koniecznych decyzji gospodarczych w sprawach mienia komunalnego, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji organu stanowiącego. Zawieranie umów użyczenia mieści się natomiast w zakresie zwykłego zarządu, a więc organ wykonawczy powiatu w tym zakresie jest uprawniony do samodzielnego działania. Przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania nieruchomościami do kompetencji rady powiatu stanowi wyjątek, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał spraw nienależących do jej kompetencji. Użyczenie, będące umową nazwaną regulowaną w art. 710 i nast. Kodeksu cywilnego, nie jest objęte zakresem art. 12 pkt. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Stąd legitymacji prawnej uchwały Nr XLV/319/19 nie sposób znaleźć tak w ustawie o samorządzie powiatowym, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zauważył ponadto, że w uchwale Nr XII/86/00 z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na okres dłużysz niż 3 lata, rada nie uregulowała kwestii dotyczących zawierania umowy użyczenia nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie zawarcia umowy użyczenia leży w wyłącznej gestii organu wykonawczego powiatu, dlatego przyjętą przez Radę Powiatu Opolskiego uchwałę w tej sprawie uznał za wykraczającą poza delegację ustawową. W odpowiedzi na skargę Starosta Opolski wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że nieruchomość będąca przedmiotem uchwały, oznaczona numerami działek nr 341/8 i nr 342/8 z km. 5, stanowi własność Powiatu Opolskiego i przyjęta została do zasobu powiatu z dniem 31 sierpnia 2018 r., w związku z rozwiązaniem Zespołu Szkół w Chróścinie. Wskazane działki powstały z podziału geodezyjnego działki nr 283/8 o powierzchni 2,5601 ha. Na terenie działki nr 341/8 znajdują się dwa obiekty szkolne: budynek główny szkoły, dwukondygnacyjny, wolno stojący, w kształcie litery T o powierzchni użytkowej 726,40 m² oraz budynek świetlicy szkolnej, wolno stojący jednokondygnacyjny o powierzchni użytkowej 125 m² (w którym znajduje się świetlica i pomieszczenia gospodarcze). Działka nr 342/8 posiada powierzchnię 2,1383 ha, jest niezabudowana i w części zadrzewiona. Przedmiot użyczenia to nieruchomość obejmująca grunt oznaczony numerem działki 341/8 z km. 5 o powierzchni 0,4218 ha wraz z usytuowanymi na nim obiektami szkolnymi byłego Zespołu Szkół w Chróścinie oraz część działki zadrzewionej o numerze 342/8 z km. 5 o powierzchni 1,7321 ha, oznaczonej użytkiem Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione. Organ dodał ponadto, że w operacie ewidencji gruntów działka numer 341/8 oznaczona jest jako Bi - inne tereny zabudowane, działka nr 342/8 z km. 5 oznaczona jest użytkiem Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione o powierzchni 1,7321 ha oraz Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,4218 ha. Gmina Dąbrowa dla tego terenu nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym studium działka nr 341/8 położona jest na terenie zabudowy usługowej. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że podjęcie spornej uchwały nastąpiło w związku z wnioskiem Wójta Gminy Dąbrowa o przejęcie powyższej nieruchomości w użyczenie, z przeznaczeniem na cele społeczne (Dom Kultury oraz siedzibę stowarzyszeń i organizacji pozarządowych). Zarząd Powiatu podniósł, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, do wyłącznej właściwości Rady Powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu. Kwestionowana uchwała dotyczy jedynie czynności wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w użyczenie na rzecz Gminy Dąbrowa, które miało obejmować okres 10 lat. Czynności takiej jak: podjęcie uchwały o oddaniu w użyczenie oraz samo zawarcie umowy dokonałby inny organ Powiatu Opolskiego, tj. Zarząd Powiatu Opolskiego. Organ nadmienił, że uchwała Rady Powiatu Opolskiego Nr XLV/319/18 z dnia 18 października 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w użyczenie na rzecz Gminy Dąbrowa nieruchomości zabudowanej w Chróścinie - do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę nie została wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.), kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym przepis art. 79 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu powiatu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda Opolski, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 81 ust. 1 ustawy. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulację szczególną w tym zakresie zawiera art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z ust. 1 art. 82 ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2 art. 82 ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie, Wojewoda Opolski zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu Opolskiego z dnia 18 października 2018 r., Nr XLV/319/18 w przedmiocie wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości. W ocenie organu nadzorczego, decyzja w przedmiocie zawarcia umowy użyczenia leży w wyłącznej gestii organu wykonawczego powiatu, dlatego też przyjętą przez Radę Powiatu Opolskiego uchwałę w tej sprawie należy uznać za wykraczającą poza delegację ustawową. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody jest prawidłowe. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 169 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc zasadą jest, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Konstytucja, rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2606 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Przedstawiony podział został uszczegółowiony w przepisach ustaw samorządowych - również w ustawie o samorządzie powiatowym, która w art. 9 ust. 1 określa, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym). Według art. 26 ust. 1 ustawy, organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 32 tej ustawy przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy). Natomiast w art. 12 ustawy określono wyłączny zakres właściwości rady powiatu, jako organu stanowiącego powiatu, przez wyliczenie katalogu spraw, w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym, w pkt 8 lit. a) ustawy, wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Zauważyć również należy, iż w zakresie określenia kompetencji rad jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie gospodarowania mieniem tych jednostek, ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym wykazują istotne odrębności. Na terenie powiatu nie obowiązuje zasada domniemania kompetencji rady, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Równocześnie jednak konkretne kompetencje rady powiatu w zakresie spraw majątkowych określone są szerzej niż ma to miejsce w przypadku rady gminy, która jest wyłącznie właściwa do podejmowania uchwał tylko w tych sprawach majątkowych, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż z uwagi na brak domniemania kompetencji na tle ustawy o samorządzie powiatowym nie znajdują zastosowania poglądy, według których rada może przejąć do swojego rozpoznania wszelkie zadania organu wykonawczego, które w przepisach nie zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości organu (tak NSA w wyroku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II GSK 253/05, Lex nr 197285). Na tle uregulowań o charakterze kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym stwierdzić trzeba, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, według której, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Podobne uregulowanie zawiera przepis art. 11 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W korelacji z tym uregulowaniem pozostaje też przepis art. 25b u.g.n., stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepis ten zawiera również zapis o odpowiednim stosowaniu art. 25 ust. 2 i 2a tej ustawy. Z treści przepisu art. 25 ust. 2 u.g.n. oraz art. 23 ust. 1 u.g.n. (do którego odsyła) wywieść można, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega również na wykonywaniu czynności zbywania nieruchomości z zasobu oraz ich nabywania do zasobu. W konsekwencji, przedstawione regulacje nakazują przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie mieniem powiatu, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu. Organ stanowiący powiatu decyduje zaś w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Podobieństwo i spójność regulacji zawartych w ustawach samorządnych, pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie również na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, rada powiatu nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 242/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13; WSA w Olsztynie z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 875/14 - wszystkie dostępne na stronie internetowej CBOSA). Z uwagi na powyższe należało uznać, że Wojewoda w skardze wniesionej do Sądu trafnie stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem delegacji ustawowej. W przekonaniu Sądu, analizując treść art. 12 ust. 8 lit. a ustawy, przyznać należy rację organowi nadzoru, iż przepis ten nie upoważnia rady powiatu do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości powiatowej w użyczenie. Wyrażenie zgody na oddanie w użyczenie na rzecz Gminy Dabrowa nieruchomości w celach określonych w uchwale, znajduje się poza delegacją ustawową zawartą w art. 12 ust. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji, przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Ma on bowiem zastosowanie tylko do czynności prawnych w nim imiennie wskazanych. Jak wskazano powyżej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować akty prawne tylko w przypadkach wskazanych w aktach powszechnie obowiązujących, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, zakwestionowany przez Wojewodę akt podjęty został bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa warunkujące stwierdzenie jego nieważności (art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 zł, obejmującą koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).