II SAB/Op 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie remontu drogi dojazdowej 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych, 4) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego S. P. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. P., wniesionej za pośrednictwem platformy epuap w dniu 1 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w rozpatrywaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 29 września 2015 r., nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d, e (przed podziałem działka f). Jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów, w dniu 4 października 2015 r. S. P. złożył za pośrednictwem platformy epuap odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 29 września 2015 r., nr [...]. Pismem z 9 października 2015 r., organ pierwszej instancji przekazał odwołanie bez akt sprawy Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu. W przedmiotowym piśmie organ wskazywał, że w związku ze skargą B. P. – działającej przez pełnomocnika S. P. – w sprawie o bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, całość akt sprawy w dniu 30 września 2015 r. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Jednocześnie poinformował też, że po otrzymaniu zwrotu akt niezwłocznie przekaże je organowi odwoławczemu. Pismem z dnia 20 listopada 2015 r., S. P. złożył, za pośrednictwem platformy epuap, do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie zażalenie na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. W dniu 9 grudnia 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wypożyczenie znajdujących się w jego dyspozycji akt sprawy organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając w trybie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił S. P., że nie posiada akt organu pierwszej instancji, w związku z czym sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie. Jednocześnie poinformował też stronę, iż sprawa zostanie rozpoznana w miesięcznym terminie od otrzymania od Sądu akt sprawy. We wniesionej w dniu 1 grudnia 2015 r., za pośrednictwem platformy epuap, skardze, S. P. zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu postępowania odwoławczego. Jednocześnie zawnioskował o zobowiązanie: Wojewody Opolskiego (winno być Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu – dopisek Sądu) do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, zobowiązanie Wojewody Opolskiego (winno być Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu – dopisek Sądu) do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W przypadku uwzględnienia skargi skarżący domagał się również orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący, opisując stan faktyczny sprawy, odnotował fakt złożenia do organu wyższego stopnia zażalenia na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, które do dnia złożenia skargi pozostało bez odpowiedzi. Akcentował, że skoro w sprawie do czasu złożenia skargi organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania i nie wydał stosownego aktu administracyjnego, to w sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego, za uzasadnione należało w sprawie również uznać zobowiązanie organu odwoławczego do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 38 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazywał, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie mógł dokonać oceny zaskarżonej decyzji, gdyż w toku prowadzonego postępowania odwoławczego nie dysponował zgromadzonym, przez organ pierwszej instancji materiałem dowodowym. W przedmiocie ukarania pracownika, który nie dopełnił określonego w art. 36 K.p.a. obowiązku zawiadomienia o: przesunięciu terminu załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki oraz wskazaniu nowego terminu jej załatwienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zajmujący się przedmiotową sprawą pracownik, w tym zakresie został już pouczony. W odpowiedzi na wniosek z dnia 9 grudnia 2015 r. Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, przy piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r., wypożyczył organowi odwoławczemu akta administracyjne sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Op 61/15. W dniu 27 stycznia 2016 r. akta administracyjne organu pierwszej instancji zostały fizycznie przekazane organowi odwoławczemu do realizacji. W dniu 14 kwietnia 2016 r., Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu zwrócił się do organu odwoławczego o przekazanie informacji w zakresie rozpoznania odwołania stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy. W odpowiedzi Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2016 r., poinformował Sąd o braku zakończenia postępowania odwoławczego. W tym samym dniu Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał w sprawie decyzję z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwanej P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 K.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10, Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 K.p.a. Przepis art. 133 K.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 K.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym w postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Nadto w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie, jako jeden z czynników mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa, czy także stosowania grzywny. W przedmiotowej sprawie, S. P. w dniu 4 października 2015 r., złożył za pośrednictwem platformy epuap odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 29 września 2015 r., nr [...], umarzającej w całości administracyjne postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d, e (przed podziałem działka f). Odwołanie zarejestrowane zostało przez organ pierwszej instancji w dniu 4 października 2015 r. Następnie, bez akt administracyjnych organu pierwszej instancji odwołanie zostało przekazane w dniu 9 października 2015 r. do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, gdzie zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącego z dnia 20 listopada 2015 r. spełnia wymóg zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., wobec czego należy przyjąć, że skarżący spełnił przesłanki określone w art. 52 § 1 P.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie niniejszej skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, należy na wstępie podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność prowadzenia przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43). Jeżeli więc do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczy skarga na bezczynność, wyda dany akt lub podejmie żądaną przez stronę czynność, przestaje tkwić w bezczynności. Wobec tego postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. J. P. Tarno, op. cit., str. 388). W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi, że decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu rozpoznał odwołanie skarżącego na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 29 września 2015 r., nr [...]. Uznając zatem, że bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu ustała najpóźniej w dacie wydania decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r., należało postępowanie sądowe umorzyć, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość orzekania w sprawie w zakresie, w jakim Sąd mógłby zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu. W tym też zakresie odwołać się należy do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do dalszych rozważań, przypomnieć jednakże należy, że z dniem 17 maja 2011 r. miała miejsce zmiana art. 149 P.p.s.a. Przepis ten został rozszerzony przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173). Powyższą nowelizacją nałożono na sądy obowiązek orzekania przy bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 149 ustawy P.p.s.a. utrwalony został pogląd, że w świetle znowelizowanej treści powoływanego przepisu wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu - art. 149 § 2 P.p.s.a. (por. w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była w istocie prawidłowość realizacji przez organ odwoławczy zasady określonej w art. 12 K.p.a., sprowadzającej się do obowiązku podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznania tego odwołania w przepisanym terminie. W przedmiotowej sprawie na uwagę zasługuje, że w dniu 9 października 2015 r. Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu przekazane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim odwołanie skarżącego bez akt sprawy. Po złożeniu w dniu 20 listopada 2015 r. zażalenia na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu do organu wyższego stopnia, pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. organ odwoławczy zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wypożyczenie znajdujących się w dyspozycji Sądu akt sprawy organu pierwszej instancji. Z kolei, pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając w trybie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił S. P., iż z uwagi na brak akt organu pierwszej instancji sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie, w związku z czym sprawa zostanie rozpoznana w miesięcznym terminie od otrzymania akt sprawy wypożyczonych od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Po przekazaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. przez Sąd akt administracyjnych, organ odwoławczy do dnia 28 kwietnia 2016 r. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie zawiadomił skarżącego, w trybie art. 36 K.p.a. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki oraz wskazaniu nowego terminu jej załatwienia. Uczynił to dopiero po przesłaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zapytania do organu odwoławczego w zakresie rozpoznania odwołania, wydając w dniu 29 kwietnia 2016 r. rozstrzygnięcie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, iż nie mógł rozpatrzeć odwołania, gdyż nie był w posiadaniu akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Mając na uwadze przedstawiony wyżej przebieg postępowania, stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż zwłoka organu z załatwieniem sprawy, związana z brakiem dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność. Organ bowiem powinien tak prowadzić postępowanie aby zapewnić sobie dostęp do właściwych akt sprawy, choćby np. poprzez wykonanie ich kopii przed przekazaniem akt w razie takiej konieczności. W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wyglądu w te akta, w tym np. poprzez zapoznanie się z nimi w siedzibie Sądu lub zrobienia kserokopii niezbędnych dokumentów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać zarzutu bezczynności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta konieczna w tym względzie staranność czy zapobiegliwość organu administracji nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. Mając powyższe na względzie, a także zważywszy, iż w okresie od 9 października 2015 r. do 29 kwietnia 2016 r. organ odwoławczy, który od dnia 27 stycznia 2016 r. był już w posiadaniu akt administracyjnych organu pierwszej instancji, nie rozpoznał odwołania, stwierdzić należy, iż Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w ww. okresie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się z kolei do wskazania, czy ustalona w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty, bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo. Rażące naruszenie prawa musi przy tym posiadać pewne dodatkowe, kwalifikujące je cechy w stosunku do stanu określanego jako po prostu naruszenie prawa. Akcentuje się przy tym, iż samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy nie jest wystarczające, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione uzasadnienia, które można by uznać za racjonalne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu z okoliczności sprawy wynika, iż bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał przy tym na względzie, że organ odwoławczy przez miesiąc czasu od daty przekazania mu odwołania przez organ pierwszej instancji nie zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zapytaniem dotyczącym wypożyczenia akt. Uczynił to dopiero w dniu 9 grudnia 2015 r., czyli już po złożeniu przez skarżącego w dniu 20 listopada 2015 r. zażalenia na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu do organu wyższego stopnia. Nadto znamienne pozostaje, iż w momencie faktycznego uzyskania w dniu 27 stycznia 2016 r. akt organu pierwszej instancji, organ odwoławczy przez okres ponad trzech miesięcy nie podejmował w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w okresie tych trzech miesięcy nie istniały żadne obiektywne okoliczności, z powodu których Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie mógł rozpoznać odwołania, skoro dysponował już aktami organu pierwszej instancji. Rażące pozostaje także to, iż w ciągu tego okresu organ odwoławczy nie wypełniał wobec strony obowiązku informacyjnego z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Samo zaś rozstrzygnięcie z dnia 29 kwietnia 2016 r. zostało podjęte przez organ odwoławczy dopiero po przesłaniu mu w dniu 14 kwietnia 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zapytania w zakresie rozpoznania w sprawie odwołania. Wszystko to sprawiło, iż działania organu należy uznać za naruszające w sposób oczywisty i rażący prawo, a mianowicie przepisy art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. W związku z powyższym, w pkt 2) sentencji wyroku, Sąd na podstawie cytowanego wyżej art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Artykuł 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto z urzędu albo na wniosek strony orzec od organu na rzecz skarżącego o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z wnioskiem takim wystąpił w sprawie niniejszej skarżący. Zdaniem Sądu stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w kwocie 300 zł. Jak wskazuje się w doktrynie, instytucja nałożenia grzywny od organu pełni w głównej mierze funkcję prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, nie zaś kompensacyjną. Z tego powodu Sąd wskazaną w wyroku sumę uznał za odpowiednią. Z tych powodów, Sąd na podstawie wskazanego art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku orzekł o wymierzeniu grzywny. Zasądzając w pkt 4 sentencji wyroku od Opolskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 50 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.