II SAB/Op 18/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu w przedmiocie wydania decyzji o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia odrzucić skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia - Opolski Oddział Wojewódzki w Opolu w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sprawie wydania decyzji o objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym A. Ł. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2012 r., opierając się o art. 109 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu (zwany dalej ZUS Oddział w Zabrzu) wystąpił do Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Dyrektor OOW NFZ) o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez A. Ł., z tytułu wykonywania umowy zlecenia u płatnika składek A, NIP [...]. Skarżący wyjaśnił, że podstawą złożonego wniosku było ustalenie przez organ rentowy w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Oddział ZUS w Zabrzu, obejmującej okres od [...] do [...], stwierdzające, że zawierane umowy przez A. Ł. z T. K. nosiły znamiona umów zlecenia. Dyrektor OOW NFZ, w związku z wnioskiem o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez A. Ł. z tytułu wykonywania umowy zlecenia, wezwał ZUS Oddział w Zabrzu o uzupełnienie wniosku z 14 listopada 2012 r. i precyzyjne podanie zakresu żądania, w szczególności wskazania okresu, którego ma dotyczyć postępowanie z tytułu zakwestionowanej umowy nazwanej "umową o dzieło", a noszącej znamiona umowy zlecenia; umotywowanie stanowiska ZUS Oddział w Zabrzu; przekazania kopii zakwestionowanej umowy o dzieło, kopii dokumentów pokontrolnych oraz ewentualne zastrzeżenia płatnika składek złożone do protokołu. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. ZUS Oddział w Zabrzu poinformował Dyrektora OOW NFZ, że brak jest podstaw prawnych do przekazywania opisu ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez ZUS Oddział w Zabrzu, jak również do przekazywania pozyskanej dokumentacji. ZUS jest bowiem uprawniony wyłącznie do zainicjowania postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, natomiast podejmowanie dalszych czynności, w tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego leży po stronie organu właściwego NFZ. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. OOW NFZ poinformował organ rentowy, że mimo wezwania ZUS Oddział w Zabrzu nie przekazał w zakreślonym terminie brakujących informacji. W tej sytuacji, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawiono wniosek ZUS bez rozpoznania W dniu 14 maja 2013 r., ZUS Oddział w Zabrzu ponownie wystąpił do Dyrektora OOW NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez A. Ł. z tytułu wykonywania umowy zlecenia u płatnika T. K. w okresach od [...] do [...] i od [...] do [...]. Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Dyrektor OOW NFZ ponownie wezwał ZUS Oddział w Zabrzu do uzupełnienia wniosku o przesłanie wszystkich dokumentów dotyczących sprawy. Z kolei pismem z dnia 6 marca 2013 r. poinformował ZUS, że w sprawie ubezpieczonej brak jest umów za okres od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. Jak podał, brak kopii umów uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowego wniosku. Ponownie wyznaczono ZUS siedmiodniowy termin do przedłożenia wskazywanych dokumentów, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 K.p.a. W dniu 22 maja 2017 r., decyzją nr [...], ZUS Oddział w Zabrzu stwierdził, że ubezpieczona A. Ł. podlega obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowemu, wypadkowemu od [...] do [...]. Po czym, w dniu 7 sierpnia 2017 r. organ rentowy wystąpił ponownie z wnioskiem o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez A. Ł. W odpowiedzi, Dyrektor OOW NFZ wskazał, że w świetle prawa postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 14 października 2013 r. zostało zakończone, stąd ZUS Oddział w Zabrzu winien złożyć kolejny wniosek a nie odwoływać się do dokumentacji załączonej do wcześniejszych wniosków. Z uwagi na brak reakcji ze strony OOW NFZ, organ rentowy w dniu 7 sierpnia 2017 r. wystąpił ponownie z wnioskiem o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez A. Ł. z tytułu umowy zlecenia u płatnika składek T. K. Natomiast Dyrektor OOW NFZ pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. ponownie stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 14 października 2013 r. zostało zakończone, a kolejne pisma nie mogą stanowić kontynuacji poprzedniego wniosku. Dlatego ZUS Oddział w Zabrzu winien złożyć wniosek wraz z całością dokumentacji, a nie odwoływać się do wcześniej przedłożonej dokumentacji. Wobec powyższego, ZUS Oddział w Zabrzu wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. wniósł o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez A. Ł. u ww. przedsiębiorcy. Pismem z dnia 3 października 2017 r. Dyrektor OOW NFZ wezwał kolejny raz ZUS Oddział w Zabrzu do uzupełnienia wniosku poprzez przekazanie wszystkich umów dotyczących żądanego okresu lub zmianę okresu, na zgodny z przekazanymi umowami, oraz o wskazanie prawidłowego nr PESEL ubezpieczonej. Organ rentowy, z kolei w obszernych wyjaśnieniach podał, że przekazał wszelkie informacje wraz z odpowiednimi dokumentami. Jednakże w ocenie Dyrektora OOW NFZ, podane dane przez ZUS Oddział w Zabrzu nie wyczerpują wezwania z dnia 3 października 2017 r. W tych okolicznościach, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., ponownie pozostawiono wniosek ZUS bez rozpoznania. Działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., pismem z dnia 21 listopada 2017 r., ZUS Oddział w Zabrzu złożył do Prezesa NFZ ponaglenie na bezczynność Dyrektora OOW NFZ w wydaniu decyzji o objęciu A. Ł. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Następnie, pismem z dnia 20 lutego 2019 r. ZUS Oddział w Zabrzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora OOW NFZ w przedmiotowej sprawie. Opisując dokładnie przebieg postępowania i argumentując zasadność skargi, strona skarżąca wskazała, że na podstawie art. 109 ustawy rozpoznanie sprawy w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu należy do kompetencji skarżonego organu, a wydanie decyzji w tym przedmiocie podlega rygorom procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OOW NFZ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wniosek złożony przez stronę skarżącą nie spełniał wymogu z art. 103 ust. 3a ustawy, tj. obowiązku przedstawienia dokumentów i informacji uzasadniających żądanie, w związku z czym organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania, a po bezskutecznym upływie terminu pozostawił podanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja skargowa podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Oczywisty brak tej legitymacji skutkuje z kolei odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., jako niedopuszczalnej. Ustalając legitymację skargową uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Definiując w art. 28 K.p.a. pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał na interes prawny, który rozumiany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a działaniem organu. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie zatem norma prawna, z której będą wynikały wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny musi bowiem wynikać z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, a więc dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu bezpośrednio. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić natomiast należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W konsekwencji też przyjąć trzeba, że brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania i prowadzi do stwierdzenia braku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora OOW NFZ w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Kompetencje skarżonego organu do podjęcia działań i wydania decyzji w tym przedmiocie określone zostały w przepisach art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 z późn. zm.). W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jakkolwiek zainteresowany faktycznie wynikiem tej sprawy, nie posiada jednak interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu merytorycznym, co stanowi o braku legitymacji do skarżenia bezczynności i przewlekłego działania w tym zakresie. Zgodnie z art. 109 ustawy: 1. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. 2. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. 3. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. 3a. W przypadku gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania. 4. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu. 5. Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. 6. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując treść cytowanych wyżej przepisów podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, że mają one charakter wyłącznie kompetencyjny, a ZUS składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, nie działa jako nosiciel własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tym samym podmiot ten działa w granicach własnych, kompetencji - nie zaś w granicach własnego interesu prawnego organu. Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku przez ZUS w przedmiocie określenia okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu konkretnej osoby fizycznej, nie generuje jego własnego interesu prawnego, a w konsekwencji nie sprawia, że staje się stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1524/11 i z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2973/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że brak po stronie ZUS przymiotu strony postępowania skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. uprawnienie to przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Jednocześnie, brak interesu prawnego w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 109 ustawy, powoduje brak legitymacji do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. Jak wskazano wcześniej, istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego jest, w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a., niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi. Żaden przepis ustawy, ani inny przepis prawa materialnego nie przyznaje natomiast ZUS prawa do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego, strona skarżąca nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 P.p.s.a. Z tego powodu Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.