II SAB/Op 19/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant: - Po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym przy udziale --- na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. i J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę. B. i J. K. w dniu 8 września 2005 r. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], po wydanym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w dniu 7 grudnia 2004 r., o sygn. akt II SA/Wr 2918/02, w przedmiocie rozbiórki samowolnie powstałego gołębnika. Skarżący żądali wydania wyroku zobowiązującego ten organ do dokonania niezwłocznie czynności polegającej na wykonaniu decyzji nakazującej G. P. rozbiórkę gołębnika, zlokalizowanego na działce A km [...] w P., a także o ukaranie grzywną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. W uzasadnieniu podali, że w dniu 25 stycznia 2005 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, oddalający skargę G. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 21 listopada 2002 r., nr [...]. Zdaniem skarżących wyrok ten potwierdził, że gołębnik postawiony przez G. P. stanowi samowolę budowlaną. Mimo otrzymania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższego wyroku do wyegzekwowania, organ ten nie podjął czynności zmierzających do rozbiórki przedmiotowego obiektu. Dlatego w dniu 3 czerwca 2005 r. złożyli skargę do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na bezczynność Powiatowego Organu Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], przekazaną do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. Organ ten potwierdził, Powiatowy Inspektor działania podejmował w sposób przewlekły, ale usprawiedliwił to komplikacjami związanymi z obsadą kadrową. W ocenie skarżących fakt, że sporny gołębnik dalej stoi jest wyrazem ignorowania prawomocnych wyroków Sądu, a także ich wniosków, pism i ponagleń w sprawie. Organ, którego bezczynność zaskarżono winien przede wszystkim dbać o to, aby czynności, do których jest powołany były wykonywane w sposób właściwy, bez zbędnej zwłoki i w zgodzie z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wniósł o jej oddalenie, uznając, iż skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że wyrok WSA w Opolu, z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2918/02), uprawomocnił się 24 stycznia 2005 r. i wpłynął do organu 21 kwietnia 2005 r. Po otrzymaniu powyższego wyroku podjął czynności, które nie świadczą o bezczynności. W dniu 25 lipca 2005 r. wydał postanowienie nr [...] o zastosowaniu w stosunku do G. P. grzywny w celu przymuszenia. Na skutek wniesienia przez wierzyciela zarzutów co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, po rozpatrzeniu sprawy - postanowieniem nr [...] z 17 sierpnia 2005 r. zarzuty zostały odrzucone. Ponieważ na postanowienie wniesiono zażalenie, organ przesłał je 5 września 2005 r. wraz z aktami do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W dniu 6 października 2005 r. wezwano skarżących do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie m. in. aktu określonego w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym, którego wydania oczekują ze strony organu. W piśmie z dnia 15 października 2005 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, skarżący stwierdzili, że oczekują respektowania przez służby nadzoru budowlanego własnych decyzji, podnieśli dodatkowe zarzuty dotyczące wadliwości lokalizacji spornego obiektu a ponadto wnieśli o objęcie skargą również [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który według rozeznania skarżących jest współwinnym zbytecznego przedłużania sprawy likwidacji samowolnie pobudowanego obiektu. Domagali się zastosowania przez organy nadzoru budowlanego wykonania zastępczego, polegającego na zleceniu rozbiórki specjalistycznej firmie budowlanej. W konkluzji wnosili o ukaranie grzywną organów obu instancji. Pismo procesowe skarżących z dnia 15 października 2005 r., ze względu na to, że zawierało nowe żądania ukarania organów nadzoru budowlanego I i II instancji grzywną w trybie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostało potraktowane jako odrębne skargi w tym przedmiocie i wyłączone do osobnego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszym rzędzie zauważyć należało, iż skarżący nie wykonali wezwania sądu, obligującego ich do wskazania aktu, w zakresie wydania którego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej PPSA, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Po myśli § 2 cyt. przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; W tym też zakresie i tylko w tym zakresie kontrola ta obejmuje bezczynność organów (pkt 8). Użyte w piśmie skarżących z dnia 15 października 2005 r. ogólnikowe stwierdzenie, że oczekują respektowania przez służby nadzoru budowlanego własnych decyzji, nie może być żadną miarą uznane za wykonanie formalnego obowiązku wskazania zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, obciążającego stronę wnoszącą skargę, a przewidzianego przepisem art. 57 § 1 pkt 1 PPSA. Nie wykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku uzupełnienia przez skarżącego braków formalnych skargi skutkować musi jej odrzuceniem, a to na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepisy PPSA dotyczące możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej dopuszczają możliwość zaskarżenia sądowoadministracyjnego tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 - 4 PPSA zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przepisy te nie przewidują natomiast kontroli bezczynności w znaczeniu powszechnym czy też kontroli innego rodzaju wadliwości funkcjonowania organów administracji publicznej, wpływających na możliwość zarzucenia im w odczuciu społecznym niezborności, nieudolności czy wręcz niekompetencji. Wynika to - jak już wyżej wspomniano - z ograniczenia zakresu przedmiotowego skargi na bezczynność dokonanego przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 8 PPSA, ale także jest to efektem ustrojowego usytuowania sądów administracyjnych jako organów powołanych do kontroli administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie pełnią roli organu sprawującego zwierzchni nadzór nad wewnętrznym funkcjonowaniem i zewnętrzną działalnością różnego rodzaju ogniw administracji publicznej, usytuowanych w określonych działach i innych strukturach władzy wykonawczej. Wracając do treści skargi, wywieść z niej można, iż skarżący bezczynność organów wiążą z opieszałością w zakresie wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego, a przewidującej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, którego inwestorem jest osoba trzecia. Chodzi tu zatem o bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym. W tym przedmiocie należy mieć na względzie przepisy art. 6 § 1 i § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), w myśl których w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1), przy czym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Wprowadzono zatem samoistną, niezależną od rozwiązania polegającego na skardze na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 PPSA, możliwość złożenia skargi na bezczynność, polegającą na braku podejmowania przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, również przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. W tym aspekcie trafny i zasługujący na zastosowanie w rozpoznawanej sprawie pogląd wyrażono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. II SAB/Ka 138/02 (ONSA z 2004 r., nr 2, poz. 81), w którym stwierdzono m. in., że "pomijając (...) wątpliwości co do możliwości zastosowania tych przepisów [art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zawierającego analogiczne rozwiązanie jak art. 3 § 2 pkt 8 PPSA] do bezczynności polegającej na braku wszczęcia postępowania, czy też niepodejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku o charakterze administracyjnym, trzeba stwierdzić, iż jest to tryb stosowany tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on wyłączony w sprawach bezczynności w aspekcie uregulowanym w art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązujące w tej ustawie przepisy w tej materii mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...). Stanowisko to uwzględnia także zasadę prymatu weryfikacji czynności (bezczynności) na drodze postępowania administracyjnego. Jak już powiedziano, ten Sąd będzie właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organów wyższego stopnia oddalające skargi opisane w art. 6 § 1a cytowanej ustawy egzekucyjnej (ewentualnie na bezczynność organów wyższego stopnia w tej materii)". W tej sytuacji małżonkom B. i J. K. przysługują wprawdzie prawa strony w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym) i sądowoadministracyjnym, ponieważ przysługuje im prawo domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych, tym niemniej powinni jednak uczynić to na drodze postępowania administracyjnego (egzekucyjnego), kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia, czyli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Konkludując stwierdzić należy, podobnie jak uczyniono to w przytoczonym wyroku NSA z 30 czerwca 2003 r. na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, że w świetle art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wniesiona na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 PPSA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobą trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym. Kierując się powyższym Sąd, na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 3 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.