II SAB/Op 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wydania decyzji o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia odrzucić skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu (zwanego dalej również ZUS Oddział w Zabrzu lub skarżącym) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej Dyrektorem OOW NFZ) w przedmiocie stwierdzenia, że w okresie zatrudnienia na podstawie umów o dzieło, które noszą znamiona umów zlecenia S. R. podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 26 listopada 2012 r. ZUS Oddział w Zabrzu – na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą - wystąpił do Dyrektora OOW NFZ) o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez S. R. z tytułu wykonywania przez nią pracy na podstawie umowy zlecenia. We wniosku wskazano na umowy o dzieło, które noszą cechy umów zlecenia, a które zawarte zostały w okresie od [...] do [...]. Pismem z dnia 30 listopada 2012 r. Dyrektor OOW NFZ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o: - precyzyjne podanie zakresu żądania, w szczególności okresu, którego dotyczy postępowanie z tytułu zakwestionowanej umowy nazwanej "umową o dzieło", - uszczegółowienie i umotywowanie stanowiska ZUS w zakresie kwalifikacji prawnej umowy, - przekazanie kopii umowy o dzieło zakwestionowane w wyniku kontroli przeprowadzonej przez ZUS, kopii dokumentów pokontrolnych oraz ewentualne zastrzeżenia płatnika składek do protokołu kontroli. Wskazano, że uzupełnienia wniosku o powyższe dane należy dokonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 4 stycznia 2013 r., wobec nieuzupełnienia wniosku o podane wyżej dane, Dyrektor OOW NFZ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Pismem z dnia 14 października 2013 r. ZUS Oddział w Zabrzu ponownie wystąpił do Dyrektora OOW NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie podlegania S. R. ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresach: od [...] – [...], [...] – [...], [...] – [...], [...] – [...]. Pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Dyrektor OOW NFZ poinformował ZUS Oddział w Zabrzu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r., ZUS Oddział w Zabrzu złożył do Prezesa NFZ ponaglenie na bezczynność Dyrektora OOW NFZ w wydaniu decyzji o objęciu S. R. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Następnie, pismem z dnia 6 listopada 2015 r. zwrócił ponownie o podanie sposobu załatwienia ww. pisma z dnia 15 kwietnia 2014 r. Czynność tą ponowił pismem z dnia 21 marca 2016 r., a następnie w dniu 16 czerwca 2016 r. przekazał kopie pism, w stosunku do których nie otrzymano odpowiedzi do Prezesa NFZ. Kolejnym pismem z dnia 18 listopada 2016 r., ZUS Oddział w Zabrzu zwrócił się do Dyrektora OOW NFZ z pytaniem o sposób załatwienia poprzednich pism. W odpowiedzi na powyższe przedmiotowe pismo zostało przekazane do Centrali NFZ, w dniu 6 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 22 marca 2017 r. ZUS Oddział w Zabrzu zwrócił się do Dyrektora OOW NFZ o podanie informacji o dokonanych ustaleniach. Dyrektor OOW NFZ w piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r. wskazał, że korespondencja została przekazana do Centrali NFZ, a udzielenie odpowiedzi nie leży w gestii tut. Oddziału. Decyzją z dnia 22 maja 2017 r., nr [...], ZUS Oddział w Zabrzu, stwierdził, że S. R. jako osoba wykonująca pracę na podstawie umowy zlecenia u płatnika składek podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu w okresie od dnia [...] do dnia [...]. Kolejnym pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. ZUS Oddział w Zabrzu zwrócił się do Dyrektora OOW NFZ o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu S. R. z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia u płatnika składek. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor OOW NFZ poinformował, że wobec nieuzupełnienia poprzednich wniosków, pozostawiono je bez rozpoznania. Obecnie należy złożyć ponowny wniosek, który będzie uwzględniał wszystkie wymagane dokumenty i niezbędne informacje. W wyniku trwającej korespondencji pomiędzy ww. podmiotami Dyrektor OOW NFZ pozostawił w dniu 27 października 2017 r. kolejny wniosek strony bez rozpoznania. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie do Prezesa NFZ. Następnie, pismem z dnia 20 lutego 2019 r. ZUS Oddział w Zabrzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora OOW NFZ w przedmiotowej sprawie. Opisując dokładnie przebieg postępowania i argumentując zasadność skargi strona skarżąca wskazała, że na podstawie art. 109 ustawy rozpoznanie sprawy w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu należy do kompetencji skarżonego organu, a wydanie decyzji w tym przedmiocie podlega rygorom procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OOW NFZ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że wniosek złożony przez stronę skarżącą nie spełniał wymogu z art. 109 ust. 3a ustawy, tj. obowiązku przedstawienia dokumentów i informacji uzasadniających żądanie, w związku z czym organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania, a po bezskutecznym upływie terminu pozostawił podanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja skargowa podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Oczywisty brak tej legitymacji skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., jako niedopuszczalnej. Ustalając legitymację skargową uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Definiując w art. 28 K.p.a. pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał na interes prawny, który rozumiany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a działaniem organu. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie przysługiwał przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decydować będzie zatem norma prawna, z której będą wynikały dla niej wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny strony wiązać należy z określonym przepisem prawa odnoszącym się wprost do sytuacji danego podmiotu, a więc dotyczyć musi on sfery prawnej tego podmiotu bezpośrednio. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić natomiast należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W konsekwencji też przyjąć trzeba, że brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania i prowadzi do stwierdzenia braku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora OOW NFZ w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Kompetencje skarżonego organu do podjęcia działań i wydania decyzji w tym przedmiocie określone zostały w przepisach art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, z późn. zm.). W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jakkolwiek zainteresowany faktycznie wynikiem tej sprawy, nie posiada jednak interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu merytorycznym, co przesądza o braku legitymacji do skarżenia bezczynności i przewlekłego działania w tym zakresie. Zgodnie z art. 109 ustawy: 1. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. 2. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. 3. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. 3a. W przypadku gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania. 4. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu. 5. Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. 6. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując treść cytowanych wyżej przepisów podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, że mają one charakter wyłącznie kompetencyjny, a ZUS, składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, nie działa jako nosiciel własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tym samym podmiot ten działa w granicach własnych, kompetencji – nie zaś w granicach własnego interesu prawnego organu. Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku przez ZUS w przedmiocie określenia okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu konkretnej osoby fizycznej, nie generuje jego własnego interesu prawnego, a w konsekwencji nie sprawia, że staje się on stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1524/11 i z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2973/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że brak po stronie ZUS przymiotu strony postępowania skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. uprawnienie to przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Jednocześnie, brak interesu prawnego w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 109 ustawy, powoduje brak legitymacji do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. Jak wskazano wcześniej, istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego jest, w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a., niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi. Żaden przepis ustawy, ani inny przepis prawa materialnego nie przyznaje natomiast ZUS prawa do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego, strona skarżąca nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 P.p.s.a. Z tego powodu Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.