II SAB/Op 25/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Starosty Prudnickiego w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zarzucając Staroście Prudnickiemu bezczynność w zakresie wydania stosownego aktu administracyjnego w związku z dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które to zgłoszenie zostało uznane przez organ za bezpodstawne. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 15 czerwca 2011 r. złożył w siedzibie Starosty Prudnickiego zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wywodził, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zgłoszenie załatwić pozytywnie poprzez pozostawienie go, akceptując tzw. "milczącą zgodą" bądź negatywnie, poprzez wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Zamiast tego jednak otrzymał pismo organu z dnia 12 lipca 2011 r., z którego wynika, że Starosta nie zgadza się z formułą zgłoszenia, a zatem nie może potraktować dokonanych zgłoszeń procedurą określoną w art. 71 Prawa budowlanego. Powołując się na przepis art. 104 K.p.a., skarżący dowodził, że organ nie zgadzając się z formułą dokonanego zgłoszenia winien wydać decyzję kończącą postępowanie, nie zaś informować strony pismem o sposobie załatwienia wniosku. Dodał, że takie działanie organu było niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawiło go prawa do zaskarżenia negatywnego stanowiska organu. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że o zakończeniu sprawy, polegającym na niegodzeniu się przez organ z dokonanym zgłoszeniem dowiedział się ostatecznie po otrzymaniu odmowy wydania zaświadczenia w tej sprawie. Zaznaczył, że stosownie do art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewody Opolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedz na skargę Starosta Prudnicki wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 12 lipca 2011 r. udzielił L. S. odpowiedzi na jego wniosek w sprawie zmiany sposobu użytkowania tymczasowej wiaty magazynowej nr 2 (błędnie określonej przez organ jako nr 3), związanej z budową zakładu, na wiatę magazynową "stałą" przeznaczoną dla potrzeb zakładu "[...]" w [...] przy ul. [...], na działkach nr A i B, k.m.[...]., wskazując przyczyny, z powodu których zgłoszenie nie mogło zostać przyjęte. W tym zakresie stanął na stanowisku, że stosownie do art. 71 Prawa budowlanego w sprawie nie zachodziły przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 71 Prawa budowlanego nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania obiektu wzniesionego dla celów budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego na obiekt "stały" zaznaczając, że obiekt tymczasowym przeznaczony jest do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót związanych z budową, a po jej zakończeniu powinien zostać rozebrany. Skoro nie wystąpiły przesłanki z art. 71 Prawa budowlanego, nie było natomiast prawnych możliwości rozpatrzenia zgłoszenia, a tym samym pozytywnego załatwienia wniosku i przyjęcie zgłoszenia. Uzupełniając swoje wywody Starosta Prudnicki wskazał, że niezależnie od toczącego się postępowania w trybie zgłoszeniowym, w dniu 11 sierpnia 2011 r. L. S. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o treści; "Starosta Prudnicki nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w stosunku do dokonanego w dniu 15 czerwca 2011 r. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania wiaty magazynowej nr 3 , związanej z budową zakładu na wiatę "stałą" – przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu "[...]" w [...], na działkach nr A i B k.m.[...]". Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r., Starosta Prudnicki odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Rozstrzygając zażalenie strony na to postanowienie, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 25 października 2011 r., uchylił postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 19 sierpnia 2011 r. i na podstawie art. 217 § 2 ust. 2 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenie, którego żądał L. S. Wniesiona przez L. S. skarga na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 25 października 2011 r. została przez Sąd odrzucona. Obecnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się z kolei postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dni 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cytowanej wyżej ustawy). Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w sprawie, dokonanego w dniu 15 czerwca 2011 r., zgłoszenia zamiaru, na podstawie art. 71 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej zwanej Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanymi wyżej unormowaniami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 cyt. przepisu, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Jednocześnie z przepisu art. 71 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika zatem, że nie w każdym postępowaniu "zgłoszeniowym" organ wniesie sprzeciw. Przesłanki wniesienia sprzeciwu zostały określone w wyżej przedstawionych przepisach i mają charakter ocenny. Równocześnie z przywołanych przepisów wynika, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Dokonanie zgłoszenia przez zgłaszającego nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności przez organ, potwierdzających dokonanie zgłoszenia. Wszczęcie postępowania następuje z chwilą wniesienia sprzeciwu. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami K.p.a. W sytuacji zgłoszenia dokonanego w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego niepodjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu. Skoro organ nie wniesie sprzeciwu w ustawowo określonym terminie i konsekwencje dokonania zgłoszenia związane są z upływem tego terminu, to w tego rodzaju sprawach w ogóle nie można mówić o bezczynności organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu, która według skarżącego wynikała z faktu niewniesienia w terminie sprzeciwu, jest niedopuszczalna. Nie jest bowiem możliwe – w świetle szczególnej regulacji w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania – zobowiązanie organu do wniesienia sprzeciwu. Jakkolwiek ocena, czy sprzeciw powinien być zgłoszony nie może być dokonana przez sąd administracyjny w tej sprawie. Sąd administracyjny nie może też zobowiązać organu administracji architektoniczno-budowlanej do wydania aktu potwierdzającego prawidłowość dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy też zamiaru wykonania określonych robót, bowiem art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego nie zawiera upoważnienia organu do wydania takiego rozstrzygnięcia. Natomiast to organy nadzoru budowlanego mogą badać, czy realizacja określonego zamiaru budowlanego, jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt II OSK 529/07, LEX nr 360369. Na marginesie tych rozważań należy jeszcze tylko zauważyć, iż z uwagi na to, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organem właściwym w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, w tym wypadku był starosta, w myśl art. 83 ust. 1 i 3 tej ustawy właściwym organem nadzoru budowlanego uprawnionym do badania, czy wykonane na podstawie kwestionowanego zgłoszenia roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zaakcentować także trzeba, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy organ dokonał wymaganej czynności, bądź wydał określony akt, gdyż celem tej skargi jest doprowadzenia do wydania lub podjęcia czynności przez właściwy organ. Nie jest zatem możliwe w tym postępowaniu poddanie kontroli sądowej określonego aktu, do czego zdaje się zmierzał skarżący, kwestionując treść pisma Starosty Prudnickiego z dnia 12 lipca 2011 r. Skarżący wywodził bowiem, że organ nie powinien był w ogóle kierować do niego jakiegokolwiek korespondencji, a jedynie milcząco przyjąć przedstawione zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wiaty tymczasowej "na obiekt budowlany o charakterze stałym", ewentualnie wnieść sprzeciw. Jednak, jak wyżej powiedziano, skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Reasumując, rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Skoro przesłanki "wniesienia" sprzeciwu mają charakter ocenny, to wiedza fachowa i dokonana przez organ ocena decydują o "wniesieniu sprzeciwu". Są to przesłanki, którymi organ powinien kierować się przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Ustawodawca określił zatem termin, formę i przesłanki wniesienia sprzeciwu, którymi organ powinien się kierować oceniając stan faktyczny sprawy. Sam fakt wydania decyzji i jej treść nie zostały przez ustawodawcę określone, a mając na uwadze podstawową funkcję sądów administracyjnych – określoną w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – wskazanym przez ustawodawcę kryterium oceny działalności lub bezczynności organu administracyjnego jest prawo (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1370/12, (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu, który w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu, nie należy do właściwości sądu administracyjnego (jest niedopuszczalna) i z tej przyczyny skarga skarżącego podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.