II SAB/Op 29/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2015 r., w zakresie udzielenia informacji co do opinii technicznej wraz z załącznikami, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich na rzecz S. P. kwotę 64 (sześćdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. P. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze złożonej w dniu 13 marca 2015 r. do organu, S. P. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, ze zm.). Wskazując na powyższe wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r., który wpłynął do organu za pośrednictwem platformy e-PUAP, domagał się udostępnienia informacji w przedmiocie samowoli budowlanej na działce nr a w [...] w sprawie nr [...]. Podał, że organ w dniu 27 lutego 2015 r. udzielił częściowo informacji, ale bez oceny technicznej znajdującej się w aktach sprawy. W związku z powyższym w dniu 6 lutego 2015 r. (winno być 6 marca 2015 r.) skierował do organu powtórne wezwanie z żądaniem uzupełnienia informacji w terminie 7 dni o ocenę techniczną, ale ten pismem z dnia 13 marca 2015 r. odmówił uzupełnienia udzielonej informacji. Skarżący uzasadniał i dowodził, że ocena techniczna jest informacją publiczną, skoro została dostarczona przez osoby fizyczne organowi w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Podkreślił także, iż prawo złożenia skargi na bezczynność nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich wniósł o oddalenie skargi, argumentując, że nie był bezczynny w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii elektronicznej akt sprawy [...], gdyż żądana informacja została udzielona skarżącemu w dniu 26 lutego 2015 r. Co do braku udostępnienia z akt administracyjnych oceny technicznej stwierdził, że w piśmie z dnia 12 marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że ocena techniczna, jak i jej załączniki znajdujące się w aktach sprawy są co prawda jednym z dowodów w postępowaniu, ale nie stanowią informacji publicznej. Organ przywołując przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej był zdania, że ocena techniczna nie ma charakteru dokumentu urzędowego, bowiem nie została wytworzona przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić również należy, że badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego datowanego na dzień 12 lutego 2015 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii elektronicznej akt postępowania o nr [...]. Mając zatem na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej także u. d. i. p. W przedmiotowej sprawie skarżący nie godzi się z odmową udostępnienia mu w ramach informacji publicznej oceny technicznej wraz z załącznikami znajdującej się w aktach sprawy dotyczącej postępowania legalizacyjnego. W świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich jest organem zobowiązanym podmiotowo do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, które mają charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności co do danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w ww. art. 6 ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że charakter informacji publicznej ma także wiadomość wprawdzie niewytworzoną przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których używa przy realizacji prawem przewidzianych zadań, nawet, gdy nie pochodzą one wprost od organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2265/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 385/12 - http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl.). Charakter informacji publicznej mają zatem nie tylko dokumenty wytworzone przez organy administracji publicznej, ale również i te, którymi organ się posługuje w celu zrealizowania ciążących na nim zobowiązań i zadań. Skoro, sporna ocena techniczna, która wprawdzie złożona została przez stronę postępowania administracyjnego w celu realizacji zobowiązania lub wykazania zasadności swojego stanowiska, lecz została przez organ uznana za dowód w postępowaniu legalizacyjnym, to utraciła ona walor dokumentu prywatnego, stając się częścią akt sprawy administracyjnej i tym samym odnosząc się do działalności organu ma charakter informacji publicznej. Z przyczyn podniesionych wyżej organ zobowiązany był zatem załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., albo przez udostępnienie żądanych danych (czynność materialnotechniczna), udzielenie informacji, że nie dysponuje żądaną informacją lub, że w jego ocenie nie ma ona przymiotu informacji publicznej, albo odmówienie udostępnienia informacji publicznej, przy zachowaniu procesowej formy, tj. decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wykonanie obowiązku informacyjnego polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., oznacza to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie), na gruncie niniejszej sprawy, powinny być wykonane w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego dotyczyło informacji prostej, która na domiar nie wymagała podejmowania szczególnych i skomplikowanych czynności związanych z jej udostępnieniem. Organ zobowiązany był zatem załatwić przedmiotowy wniosek bezzwłocznie. Z akt sprawy wynika, iż PINB w Strzelcach Opolskich do dnia wyrokowania nie udzielił skarżącemu żądanych informacji w pełni, uznając, że ocena techniczna nie ma charakteru informacji publicznej. Powyższe oznacza, że organ nie załatwił całego wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2015 r., pozostając tym samym w bezczynności. Powstały w związku z powyższym stan faktyczny spowodował, że w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie ww. organu, w trybie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie skarżącemu informacji publicznej w zakresie oceny technicznej. Art. 149 § 1 P.p.s.a. w zdaniu drugim zawiera zobowiązanie do stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo charakteru takiego nie miało. Można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że użycie w art. 149 § 1 wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dowody zawarte w aktach sprawy potwierdzają, że złożony przez skarżącego wniosek datowany na dzień 12 lutego 2015 r., który wpłynął do organu w tym samym dniu, organ rozpoznał w dniu 26 lutego 2015 r. poprzez udostępnienie części żądanych dokumentów (poza sporną oceną techniczną wraz z załącznikami) z akt administracyjnych. Mając zatem na uwadze wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego, który rozpoczął swój bieg dnia 13 lutego 2015 r., a upływał z dniem 26 lutego 2015 r., stwierdzić należy, iż rozpoznanie go w całości wobec poinformowania skarżącego w piśmie z dnia 12 marca 2015 r. o braku charakteru informacji publicznej, co do żądania wydania oceny technicznej, nastąpiło z jedynie z 13-dniowym jego przekroczeniem. Skarga na bezczynność organu wpłynęła do organu w dacie 13 marca 2015 r. Do dnia wyroku organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej oceny. W chwili wniesienia skargi w sprawie istniała bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 12 lutego 2015 r. Powyższe nie zmienia jednak oceny, iż przekroczenie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez organ nie miało charakteru rażącego, zmierzającego do uchylania się od rozpoznania wniosku. Zauważenia wymaga bowiem to, że organ przed upływem terminu do załatwienia wniosku podjął czynności w sprawie, udzielił informacji, które uznał za mające charakter informacji publicznej i odpowiadających przepisowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., co wynika z akt administracyjnych. Dokonana przez organ odmienna ocena charakteru znajdującej się w aktach administracyjnych oceny technicznej nie pozwala na uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie zaistniały również podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.