II SAB/Op 32/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w Rudnikach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w Rudnikach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2020 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w Rudnikach na rzecz P. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. K. (zwanego dalej skarżącym) jest bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w Rudnikach (zwanego dalej również organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2020 r., złożonym za pośrednictwem poczty e-mail, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji, czy "w związku z nadejściem Świąt Bożego Narodzenia" osoby niższego personelu (sprzątacze, konserwatorzy) zatrudnione w jednostce otrzymały na jakiejkolwiek podstawie dodatki do wynagrodzenia, a jeśli tak, to ile osób i w jakiej wysokości każda z nich. Następnie pismem z dnia 6 maja 2021 r. (12 maja 2021 r. - data wpływu do organu) skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w związku z nieudostępnieniem żądanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Na podstawie tego zarzutu skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi opisał przebieg postępowania zainicjowanego jego wnioskiem i wywiódł, że żądana informacja stanowi informację prostą. Podniósł również, że za wniosek pisemny należy uznać zapytanie przesłane drogą elektroniczną. Końcowo wskazał, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ podlega odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej kierowanej przez niego jednostki, na zasadach określonych w art. 53 ustawy o finansach publicznych. Pismem z dnia 25 maja 2021 r., przesłanym za pośrednictwem poczty e-mail, organ poinformował skarżącego, że w związku ze Świętami Bożego Narodzenia dla niższego personelu, tj. pracowników gospodarczych (sprzątaczki) nie był wypłacony jakikolwiek dodatek. Ponadto organ podał, że w jednostce nie jest zatrudniony konserwator. Wyjaśnił również, że opóźnienie w wysłaniu odpowiedzi nie spowodowało rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że skarga została w całości uwzględniona, ponieważ w dniu 25 maja 2021 r. wysłano skarżącemu odpowiedź na jego wniosek. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. potwierdził, że skarżący otrzymał odpowiedź organu z dnia 25 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w Rudnikach w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w Rudnikach - będącego samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 4 - na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194, z późn. zm.) jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie zaś działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Nie jest sporne w niniejszej sprawie również to, że żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Informacja ta może dotyczyć m.in. majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust 1 u.d.i.p. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W związku z tym dane dotyczące wysokości wydatków ponoszonych przez organ na dodatki do wynagrodzenia personelu zatrudnionego w tej jednostce mają walor informacji publicznej, ponieważ są one finansowane ze środków publicznych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym wydatkach na wynagrodzenia, jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej. Z tego względu Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości dodatków do wynagrodzeń - jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych - są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia 23 grudnia 2020 r. informacja stanowi informację publiczną oraz że Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Rekreacji w Rudnikach jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia ww. wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tle poczynionych uwag i w świetle ustaleń faktycznych nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony przez skarżącego za pośrednictwem poczty e-mail, wpłynął do organu w dniu 23 grudnia 2020 r., co potwierdził również organ w odpowiedzi na skargę. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji upłynął zatem z dniem 7 stycznia 2021 r. (6 styczeń - dzień ustawowo wolny od pracy). Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona skarżącemu przez organ dopiero po złożeniu przez niego skargi do Sądu, tj. w dniu 25 maja 2021 r., a więc z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się bezczynności. Wyjaśnić należy również, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów u.d.i.p. W związku z udzieleniem skarżącemu w dniu 25 maja 2021 r. wnioskowanej informacji, tj. przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie, doszło do ustania stanu bezczynności, który istniał w dniu wniesienia skargi. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku. Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniała jednak Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 247/19; wyrok NSA z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2966/17). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącemu informacje żądane we wniosku. Ponadto nie można stwierdzić, aby przyczyną bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Wpływ na uznanie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem miała również okoliczność, że jednostka kultury nie zajmuje się na co dzień stosowaniem prawa, co mogło wywołać pewne trudności w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Poza tym sam skarżący nie żądał stwierdzenia przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie powołał się też na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego wniosek. Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł.