I OSK 2966/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 51/17 w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność Wójta Gminy Lubaczów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. D. na rzecz Gminy Lubaczów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 51/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi R. D. na bezczynność Wójta Gminy Lubaczów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. R. D. wystąpił do Wójta Gminy Lubaczów o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) poinformowanie go czy w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia otrzymania wniosku Urząd Gminy Lubaczów zlecał zewnętrznym kancelariom prawnym i innym podmiotom reprezentowanie Urzędu Gminy Lubaczów przed zewnętrznymi organami publicznymi (w tym przed Sądami) oraz wykonanie na jego rzecz opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., a jeśli tak, to o przekazanie mu kopii umów zawartych przez Urząd Gminy Lubaczów z zewnętrznymi kancelariami prawnymi i in. podmiotami na reprezentowanie UG Lubaczów przed zewnętrznymi organami publicznymi (w tym przed Sądami) oraz na wykonanie opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., a także kopii otrzymanych przez UG Lubaczów opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., wykonanych przez te kancelarie i inne podmioty w ramach ww. umów; 2) poinformowanie go czy w okresie od 1 stycznia 2014 r. Urząd Gminy Lubaczów zatrudniał/zatrudnia na podstawie umowy o pracę pracowników, którym powierzono wykonywanie zadań związanych z zagadnieniami prawnymi w UG Lubaczów (w tym reprezentowanie UG Lubaczów przed zewnętrznymi organami publicznymi, np. przed Sądami) oraz wykonywanie na rzecz Urzędu Gminy Lubaczów opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., a jeśli tak to o podanie ilu takich pracowników zatrudnia UG Lubaczów i na jakich stanowiskach pracy oraz jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto każdego z takich pracowników, zgodnie z ich umowami o pracę. We wniosku wskazano adres do przesłania ww. informacji i dokumentacji. R. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Wójta Gminy Lubaczów zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.ip." wyjaśniając, że do dnia wysłania skargi, tj. 23 czerwca 2017 r. organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 - dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lubaczów wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku pracownik Urzędu Gminy Lubaczów poczynił przygotowania mające na celu jego załatwienie. W ocenie organu terminowe załatwienie wniosku nie było możliwe z uwagi na szeroki zakres żądanych danych. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2017 r. organ wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji została skarżącemu przesłana w dniu 21 lipca 2017 r. W dołączonym piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. organ wskazał skarżącemu podmiot, z którym Gmina podpisała umowę obsługi prawnej wyjaśniając jednocześnie, że nie zatrudnia na podstawie umowy o pracę dodatkowych pracowników celem wykonywania zadań związanych z zagadnieniami prawnymi. Odnośnie pozostałej części żądania w zakresie przesłania umów dot. sporządzenia opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., oraz kopii tych dokumentów sporządzanych przez kancelarie prawne i inne podmioty, organ poinformował, że szeroki zakres żądanej kwalifikuje ją jako informację przetworzoną, a zatem jej udzielenie będzie wiązało się z koniecznością uiszczenia opłaty. Organ nie posiada scentralizowanego systemu umożliwiającego zlokalizowanie tych informacji, a zatem ich zgromadzenie będzie wymagało dodatkowego nakładu pracy każdego z referatów także w zakresie anonimizacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Z uwagi na powyższe organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie zakresu żądanej informacji oraz, jeżeli nie ogranicza tego zakresu, do wskazania interesu publicznego przemawiającego za jej udzieleniem. Wyjaśniono także, że wniosek skarżącego został sformułowany w sposób uniemożliwiający udzielenie nań rzetelnej odpowiedzi bez pozyskania wyjaśnień wnioskodawcy z uwagi na to, że odnosi się do niezwykle szerokiego zakresu informacji. Pracownik organu czynił wielokrotne starania celem skontaktowania się z wnioskodawcą, ale nie w celu doprowadzenia do wycofania wniosku, ale w celu sprecyzowania zakresu żądanej informacji. We wniosku nie podano telefonu ani adresu poczty elektronicznej. Adres poczty elektronicznej został pozyskany dopiero ze strony internetowej firmy skarżącego. Skarżący wiedział o próbach kontaktu ze strony organu, a zatem należy domniemywać, że celowo uniemożliwiał prowadzenie postępowania poprzez utrudnianie kontaktu, a tym samym pozyskania informacji niezbędnych do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek. Nie wiadomo również czy odebrał pismo z dnia 20 lipca 2017 r. bo brak jest zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając częściowo skargę wskazał, że Wójt Gminy Lubaczów przed wniesieniem skargi do WSA, czyli do dnia 23 czerwca 2017 r., nie rozpoznał w sposób pełny wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Sąd przyznał rację skarżącemu, że jego wniosek z dnia 13 kwietnia 2017 r. (data wpływu do urzędu: 19 kwietnia 2017 r.) nie został przez organ załatwiony w przewidzianym w u.d.i.p. terminie. Odpowiedź na to pismo jak również inna stosowna w tych okolicznościach forma działania organu nie została podjęta do chwili wniesienia skargi. W tych okolicznościach zachowanie Wójta odpowiadało przesłankom zachowania bezczynnego. Organ dopiero w dniu 20 lipca 2017 r., (data wysłania do strony w dniu 21 lipca 2017 r.), skierował do skarżącego pismo, w których poinformował go o umowie Gminy z adwokatem o wykonywanie obsługi prawnej Urzędu Gminy. W powyższym piśmie poinformowano też wnioskodawcę o tym, że prośba o przesłanie umów o sporządzenie analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje oraz kopii powyższych dokumentów, ze względu na niezwykle szeroki zakres żądanej informacji, zostanie zrealizowana po sprecyzowaniu zakresu tych informacji oraz wykazaniu interesu publicznego, dla którego udzielenie dostępu jest konieczne. Z uwagi na to udokumentowane działanie Wójta, nie można stwierdzić bezczynności tego organu w chwili rozpoznawania skargi, co uniemożliwiło Sądowi zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Udzielona skarżącemu odpowiedź oraz wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego stanowi według WSA adekwatny w tych okolicznościach sposób zachowania Wójta. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, wnioskodawca nie określił precyzyjnie zakresu interesujących go materiałów dotyczących obsługi prawnej, gdyż m.in. nie podał przedziału czasu, w jakim miały one zostać wytworzone. To generowało konieczność podjęcia działań wyjaśniających. Po drugie, pracownicy Urzędu Gminy podjęli próbę nawiązania kontaktu ze skarżącym, czego dowodzą przesłane do WSA dokumenty. Po trzecie, Wójt skierował do wnioskodawcy pismo w części realizujące jego prośbę, a w pozostałej prawidłowo zakwalifikował część żądanej informacji publicznej jako przetworzoną; ilość materiałów, konieczność ich anonimizacji itp. zdecydowanie przemawiały za taką kwalifikacją. Po czwarte, pomiędzy wniesieniem skargi a datą udzielonej odpowiedzi nie upłynął czas na tyle długi, aby można było zarzucić organowi uporczywe naruszenie prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej, tym bardziej że jak wspomniano kierowano do skarżącego prośby o kontakt. Z tych przyczyn, Sąd nie wymierzył Burmistrzowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt I i II wniósł R. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1a oraz § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że uniemożliwienie próby kontaktu urzędnika ze stroną skarżącą drogą nieformalną (bez stosowania obowiązkowych czynności wynikających z u.d.i.p.), celem doprecyzowania zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wyłącza uwzględnienie zarzutu rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny; 2) art. 149 § 1a oraz § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że udostępnienie informacji po wniesieniu skargi wyłącza uwzględnienie zarzutu rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz: a) orzeczenie przez Sąd, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi; b) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji; ewentualnie zaś uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie; 4) zasądzenie zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Lubaczów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w części stwierdzającej, że bezczynność Wójta Gminy Lubaczów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I) oraz oddalającej wniosek o wymierzenie grzywny (pkt II). Skarżący orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, zmierzając do wykazania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadniała przyznanie sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów i mając na uwadze zakres zaskarżenia należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy też udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawach dotyczących informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że w sytuacji gdy na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ wydał decyzję w sprawie (udzielił odpowiedzi na wniosek), Sąd I instancji zobowiązany jest stwierdzić bezczynność oraz umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (odpowiedzi na wniosek) w określonym terminie. Przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji P.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając bezczynność Wójta Gminy Lubaczów w przedmiocie nierozpoznania wniosku R. D. z dnia 13 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej ocenił, że nie miała ona charakteru rażącego, a ponadto nie uzasadniała wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Ze stanowiskiem Sądu I instancji w tym zakresie należy się zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 oraz z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć również na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. W świetle zebranego materiału dowodowego przyjąć należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające uznać, że bezczynność Wójta Gminy Lubaczów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak właściwie ocenił Sąd I instancji termin ostatecznego udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej przekroczył termin na załatwienie sprawy wynikający z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jednakże nie można pominąć okoliczności, że pracownicy organu, z uwagi na obszerną treść wniosku strony, podejmowali próby kontaktu ze skarżącym w celu sprecyzowania zakresu żądanej informacji publicznej, na które strona nie zareagowała. Istotnie, na dzień wniesienia skargi, Wójt Gminy Lubaczów pozostawał w zwłoce, bowiem dopiero w dniu 21 lipca 2017 r. skierował do skarżącego pismo, w którym wskazał podmiot, z którym Gmina podpisała umowę dotyczącą obsługi prawnej oraz zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie zakresu żądanej informacji odnośnie pozostałej części żądania, jednakże z okoliczności tej nie można wywodzić, że prawo skarżącego do dostępu do informacji publicznej zostało przez organ istotnie naruszone. Wskazana okoliczność nie usprawiedliwia organu i nie powoduje uznania, że nie był on bezczynny, natomiast miały przełożenie na ocenę przez sąd administracyjny kwestii rażącego naruszenia prawa. Z powyższych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1a oraz § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również argumenty odnoszące się do nieprawidłowego, zdaniem strony, przyjęcia, że udostępnienie informacji po wniesieniu skargi wyłącza uwzględnienie zarzutu rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że działania organu nie nosiły znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Nie istnieje przy tym uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności z uwagi na fakt, że organ udzielił w dniu 21 lipca 2017 r. częściowej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji oraz wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku w pozostałej części. W tej sytuacji za zbędne uznać należało stosowanie środków dyscyplinująco - represyjnych. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, albowiem z treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi, jednoznacznie wynika, że granicami sprawy była bezczynność Wójta Gminy Lubaczów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i w takich też granicach sprawa została rozstrzygnięta. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.