II SAB/Op 41/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu w przedmiocie prawa do emerytury postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 28 maja 2014 r. T.S. wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu w przedmiocie prawa do emerytury, polegającą na niewydaniu decyzji przyznającej skarżącej należne jej świadczenie emerytalne. Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że sprawy ubezpieczeniowe mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. Do właściwości sądu administracyjnego należy bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Nie można jednak zapomnieć, że art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma bowiem podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności złożonej w sprawie niniejszej skargi na bezczynność, w której poddano kontroli tutejszego Sądu niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie prawa do emerytury. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, z późn. zm., dalej: u.s.u.s.) oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń, istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego do właściwego sądu, w terminie i według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Wskazany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego (K.p.c.), w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, Kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 477 ze znaczkiem 8 i art. 477 ze znaczkiem 9 K.p.c., ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Stosownie jednak do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy bowiem, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko zatem w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każda zatem sprawa, dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, ma znaczenie drugorzędne (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, dostępne na ww. stronie internetowej). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o prawie do emerytury. Z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze, wydane - co należy podkreślić - w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja ta nie ma natomiast miejsca w sprawie niniejszej. Zaskarżony brak rozstrzygnięcia dotyczy bowiem sprawy, w której - jak powyżej wskazano - wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, eliminując tym samym możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów P.p.s.a. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że niniejsza sprawa nie należy do jego właściwości i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego skargę należy odrzucić jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.