II SAB/Op 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński - spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza Ozimka w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Ozimka do wydania aktu lub do dokonania czynności dotyczącej wniosku A. S. z dnia 30 października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza Ozimka na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 30 października 2015 r. A. S., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., wystąpił do Burmistrza Ozimka o przesłanie na podany adres mailowy: 1. skanów wszystkich poleceń wyjazdów służbowych (delegacji), które były wystawione na osobę J. L. od dnia objęcia przez niego funkcji Burmistrza Ozimka do dnia wpływu wniosku; 2. skanów wszystkich poleceń wyjazdów służbowych (delegacji) zagranicznych finansowanych ze środków Gminy Ozimek, które miały miejsce w okresie od 1 grudnia 2014 r. do dnia wpływu wniosku. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Ozimka pismem z dnia 12 listopada 2015 r., nr [...], poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje w zakresie skanów wszystkich poleceń służbowych wyjazdów krajowych i zagranicznych Burmistrza Ozimka od dnia objęcia funkcji przez J. L. nie stanowią informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw do ich udostępnienia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 875/06) i wywiódł, że treść polecenia wyjazdu służbowego nie stanowi informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia, stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Polecenia służbowe bowiem są narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynikają z zasady podporządkowania pracownika. Jeżeli na skutek wykonywania poleceń służbowych przez pracownika dochodzi do nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżących, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują odrębny tryb załatwiania tego rodzaju spraw. Pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. A. S. wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza Ozimka, domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, ukarania Burmistrza grzywną za nieudzielenie informacji w ustawowym terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy skarżący wskazał, że organ w udzielonej odpowiedzi odniósł się tylko do punktu pierwszego wniosku. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowe, strona skarżąca wywodziła, że żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p., natomiast Burmistrz jako organ gminy jest zobowiązany do ich udostępnienia. Skarżący podniósł również, że wyrok WSA w Warszawie, powołany przez organ dotyczył poleceń służbowych kierowanych do pracownika, niebędącego funkcjonariuszem publicznym. Końcowo skarżący podkreślił, że nie ma innej możliwości kontroli zasadności kosztów wyjazdów służbowych, które pokrywane są ze środków publicznych, jak tylko kontrola społeczna. W piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r., nr [...], Burmistrz Ozimka poinformował wnioskodawcę, że informacje w zakresie wszystkich poleceń służbowych wyjazdów zagranicznych finansowanych ze środków gminy Ozimek nie stanowią informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska organ w całości powielił argumentację zaprezentowaną w piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ozimka stwierdził, że zaistniała sytuacja, spowodowana nieudzieleniem przez urzędników podległej mu jednostki organizacyjnej pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, nie była działaniem celowym czy zamierzonym. Podał, że w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź w brakującym zakresie, a więc obecnie Burmistrz nie pozostaje w bezczynności. Stosownie do powyższego Burmistrz wniósł o odstąpienie od ukarania go grzywną za to przewinienie - w jego ocenie - o mało istotnym charakterze jeśli chodzi o meritum sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej jako P.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku bezzasadności skargi Sąd orzeka stosownie do art. 151 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność orzeka natomiast na podstawie art. 149 P.p.s.a. W tym miejscu dostrzec trzeba, że treść art. 149 P.p.s.a., od dnia 15 sierpnia 2015 r. uległa zmianie na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 149 P.p.s.a. w nowym brzmieniu mają zastosowanie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte skargą wniesioną po dniu 15 sierpnia 2015 r., dlatego omawiany przepis znajduje w rozpoznawanej sprawie zastosowanie w swym aktualnym brzmieniu. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnotować również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym skierowanie skargi na bezczynność do rozpoznania jej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Ozimka dotycząca rozpoznania wniosku, złożonego w trybie u.d.i.p., w przedmiocie udostępnienia informacji w zakresie poleceń wyjazdów służbowych (delegacji), które były wystawione na osobę J. L. od dnia objęcia przez niego funkcji Burmistrza Ozimka oraz poleceń wyjazdów służbowych (delegacji) zagranicznych finansowanych ze środków Gminy Ozimek. Oceniając, w pierwszej kolejności, dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wskazać trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Uznać zatem należało, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie, czy istnieją podstawy prawne do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia, z jakiego powodu zaistniała bezczynność i czy była zawiniona. W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Ozimka, będąc organem władzy publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest natomiast to, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W art. 61 ust. 2 Konstytucja RP stanowi natomiast o prawie do uzyskiwania informacji obejmującym dostęp do dokumentów. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i lit. f) u.d.i.p., informacją publiczną są informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle powyżej powiedzianego za bezsporne uznać trzeba, że informacja, o jaką wystąpił skarżący czyli skany poleceń wyjazdów służbowych (delegacji), które były wystawione na osobę J. L. od dnia objęcia przez niego funkcji Burmistrza Ozimka oraz poleceń wyjazdów służbowych (delegacji) zagranicznych finansowanych ze środków Gminy Ozimek, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskowana informacja jest bowiem rodzajem informacji o treści dokumentów, w tym w szczególności o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 86/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 122/15, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wyjaśnić należy, że wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zatem zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów oraz kontroli ze strony samych obywateli. Końcowo odnotować jeszcze przyjdzie, że powołany przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. nie może potwierdzać odmiennego stanowiska w zakresie kwalifikacji wnioskowanej informacji, choćby z tej przyczyny, że został wydany w innym stanie faktycznym, a mianowicie - jak słusznie zauważył skarżący - dotyczył poleceń służbowych wydanych kierowcy samochodu służbowego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że Burmistrz Ozimka zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne przyjąć należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu, nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 3109/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że Burmistrz Ozimka, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jeden ze sposobów określonych przez u.d.i.p., to uznać należało, że organ ten pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu Burmistrza, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji. W sprawie konieczne zatem stało się zobowiązanie Burmistrza do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 30 października 2015 r., w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., o czym orzeczono, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie 1 wyroku. Należy jednakże wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób, bowiem nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, ze względu na ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie milczał wobec wniosku skarżącego i udzielił odpowiedzi, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., polegającej na wadliwym przyjęciu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z powyższych powodów Sąd nie uznał też za zasadne nałożenie na Burmistrza grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono w pkt 3 wyroku stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.